我國國家公園體制推廣對象的范疇淺析

黃 萌

(福建省城鄉規劃設計研究院， 福建 福州 350003)

我國擁有豐富的自然資源和人文資源，但目前資源保護現狀令人堪憂，急需借鑒國外國家公園體制優秀的管理模式，以實現資源的有效保護與可持續發展。國家公園體制是國外管理國家公園和其他保護地采用的一種優秀管理模式[1]，但是不同國家根據本國國情確定該體制的推廣對象會有所不同，換而言之，各國國家公園體制下的國家公園體系所包含的保護地類型是不同的。我國國家保護地類型豐富，是否都列入國家公園體制推廣對象？是當前我國國家公園體制建立急需確定的核心問題，即我國國家公園體制推廣對象范疇如何界定。本文以國家各類型保護地為切入點進行相關研究，確定我國國家公園體制適宜的推廣對象，構建我國特色的國家公園體制。

1 我國國家公園體制的構建背景

1.1 國家保護地保護和開發矛盾突顯

中國歷史悠久、地域幅員遼闊，中華大地云集了豐富多樣、交映生輝的自然文化遺產，它們閃爍著中國人民的智慧和勤勞的光芒，映射了中國的古老與文明。我國為了使承載遺產資源的區域得到科學保護與可持續發展，設立了各種類型的國家保護地，例如國家級自然保護區、國家級風景名勝區、國家級地質公園、國家級森林公園、國家濕地公園、國家重點文物保護單位等。然而，隨著社會經濟的發展，承載著這些遺產資源的各類型國家保護地的保護與開發矛盾日益凸顯，很多地方將這些資源作為推動經濟發展的招牌，甚至將其作為地方財政主要收入來源，放任短期經濟行為，致使保護向開發妥協，使遺產資源面臨眾多威脅和挑戰。

1.2 國家保護地管理模式亟需創新

我國承載資源保護的各類型國家保護地管理模式落后，管理機構復雜(圖1)，無法實行統一保護與管理，各類型國家保護地之間缺少必要的信息交流和溝通，無法進行整體性布局和宏觀性調控。因此，急需從國家層面上對國家保護地進行管理模式的深度改革和創新，我國國家公園體制的提出也就應運而生。我國于2013年11月9日至12日在北京召開了十八屆三中全會，提出：“堅定不移實施主體功能區制度，建立國土空間開發保護制度，嚴格按照主體功能區定位推動發展，建立國家公園體制”[2]。真正實現從國家層面上用制度保護生態環境，為中國核心遺產資源的科學保護與發展提供了政策環境。

圖1 我國國家保護地主要類型與管理機構

2 國際上國家公園體制推廣對象的界定

參照美國國家公園體系發展階段(圖2)，我國國家公園體制的提出屬于其第5個發展階段。世界自然保護聯盟(IUCN)和很多先進國家在國家公園管理模式上積累了很多成熟經驗，例如世界自然保護聯盟(IUCN)保護區體系，是以自然資源保護地類型為主，不包含以文化為主的文化遺產資源，只是包含依托自然為基礎的文化資源(圖3)。并且，世界自然保護聯盟(IUCN)保護區管理分類是依據管理目標等級由高至低逐步排列的(圖4)。因此，最后一類的自然資源可持續利用保護區是列入世界自然保護聯盟(IUCN)保護區體系的最低基本門檻。當然，世界自然保護聯盟(IUCN)保護區體系包含的內容只是國際通用標準，具體到每個國家的保護區體系或國家公園體系內涵各不相同[3]，例如澳大利亞、美國和日本3個國家由于其各自不同的國情決定著本國國家公園體系包含著不同的保護地類型，內涵廣義的澳大利亞則通常稱之為保護區體系(圖5)。

我國應充分借鑒已有的經驗，并立足我國國情，科學界定我國國家公園體制的推廣對象，有效保護好我國核心的遺產資源，促進我國國家保護地健康發展。

3 我國國家公園體制推廣對象的構建思考

3.1 我國國家公園體制推廣對象的構建原則

世界自然保護聯盟(IUCN)和先進國家保護區體系或國家公園體系有著各自不同的內涵，而我國國家保護地追求生態保護的階段特征和復雜的管理體制，這些基本國情決定了我國國家公園體制的建立，核心是用制度統一管理眾多國家保護地，以保護生態環境為首要目標，不是單獨成立國家公園類型，可以在保留我國國家保護地類型自身特色的基礎上，改變管理模式和管理分類。由此得出我國國家公園體制推廣對象構建原則如下。

圖2 美國國家公園體系6個階段

圖3 國際保護地分類與管理機構

圖4 世界自然保護聯盟(IUCN)保護區體系管理分類

3.1.1文化資源為主的國家保護地暫不列入 中國是歷史悠久的文明古國，擁有極為豐富的文化遺產，國家公園體制的推廣對象是否包含文化資源類型的國家保護地成為首要確定的重要問題。首先，文化資源類型能否納入到國家公園體制中？沒有絕對的答案，不同國家根據自己的國情各不相同。其次，他們是否可以自成體系？與國家公園體系并列。目前我國文化資源為主的國家保護地單位類型和內容繁多，都是由文化部統一管理，有《中華人民共和國文物保護法》等單獨立法，有《國家重點文物保護專項補助資金管理辦法》等經費保障支持，雖然各方面還是需要完善，但完全可以自成體系。因此，暫不將文化資源為主的國家保護地列入構建之初的國家公園體系中，避免國家公園體制過于龐大更加不利于各自的發展。最后，參照國際聯合國教科文組織，將自然資源和文化資源相對分開并列于世界自然保護聯盟(IUCN)和國際古跡遺址理事會(ICOMOS)兩個機構中各成體系，避免混合造成管理不清晰、效率下降等問題。

因此，建議全國重點文物保護單位、國家考古遺址公園等以文化資源為主的國家保護地，這些歸類于人文歷史或精神性質的獨立區域，暫不列入到我國國家公園體制的推廣對象中。但對于位于以保護生態環境、生物多樣性為主要目標的自然保護地中的區域除外。

3.1.2資源等級低的自然國家保護地暫不列入 我國國家公園體制旨在用制度優先保護自然資源等級較高的生態環境，而不是面向所有的游憩區域和自然區域。

3.1.2.1整體解讀 通過對我國以自然資源為主的國家級保護地的深入調研和綜合解讀，可以發現我國各類自然國家保護地在發展進程中逐漸被分為了5個等級(表1)。當然，這個保護等級關系是相對的，只是針對大多數的情況下成立的，不是絕對的關系，因為我國很多國家保護地還存在一地多屬性的關系，不能橫向進行比較，只能取他們的主要功能進行相對的比對。

圖5 澳大利亞、美國與日本保護區體系(國家公園體系)的主要內涵

等級類型資源內容管理目標第1級別保護 國家級自然保護區(447處) 各種最高級別的自然綜合資源，分別為森林、草原與草甸、荒漠、內陸濕地與水域、海洋、野生動物與植物、地質和古生物遺跡嚴格保護、禁止開發，禁止公眾入內 第2級別保護 國家級風景名勝區(225處) 各種高級別的自然綜合資源和依托于自然資源的文化資源嚴格保護、永續利用，部分區域允許公眾游憩第3級別保護 國家級森林公園(826處)、國家級地質公園(240處) 單一類型較高級別的自然資源為主，分別為地質和森林資源 保護優先、合理利用，合理保護的基礎上為公眾提供游憩第4級別保護 國家濕地公園(706處)、國家城市濕地公園(53處)、國家級水利風景區(719處)、國家礦山公園(430處)、國家級海洋特別保護區(56處)、國家沙漠公園(55處)單一類型較高級別的自然資源為主，分別為濕地、水域、海洋、礦山和沙漠資源 在保護中開發，在開發中保護，可為公眾提供游憩 第5級別保護 國家級水產種質資源保護區(464處)、國家級畜禽遺傳資源保護區(22處)和其他資源面臨重大威脅，需要得到特殊保護的資源特殊保護，防止滅絕或消失

注：各類型國家保護地數量具體數據截至2016年7月。

3.1.2.2科學遴選 以上類型眾多自然資源為主的國家保護地，是否都要列入到我國國家公園體制的推廣對象中？由于我國正處于探索建設階段，應從高位出發，直接對接國際水準，實現與國際接軌，建立有效溝通平臺。因此，建議將世界自然保護聯盟(IUCN)管理分類最后一類即自然資源可持續利用保護區作為我國國家公園體制推廣對象確定的最低參照標準。它的定義如下：“為了保護生態系統、生境及相應的文化價值和傳統自然資源管理系統而設置的區域。這類保護區通常面積龐大，大部分區域處于自然狀態，其中一部分處于可持續自然資源管理利用之中。該區域的主要目標是保證自然資源的低水平開發和無工業化利用，使之與自然保護互相兼容。”參照這個定義，可以得出以下結論：第一，我國第5級別保護的國家保護地，即人類干擾和活動范圍大，保持自然狀態的面積比較小的國家級水產種質資源保護區、國家級畜禽遺傳資源保護區和其他國家保護地不作考慮。第二，國家礦山公園屬于工業化利用后形成的物質空間類型，沒有達到第VI類自然資源無工業化利用的主要目標，也不予考慮。第三，國家城市濕地公園雖然是處于城市建設用地范圍內，但是大部分區域處于自然狀態中，不屬于人工打造的第二自然區域，達到第VI類自然資源可持續利用保護區的定義和主次管理目標，因此給予考慮。總之，就是將我國資源保護地等級較高的，同時又能滿足國際IUCN保護區最后一類第VI類的標準作為列入與否的主要依據。

3.2 我國國家公園體制推廣對象的確定

首先，依據上述“文化資源為主的國家保護地暫不列入”的遴選原則，我國國家公園體制推廣對象應為我國自然資源為主的國家級保護地，這樣才能集中解決我國自然資源為主的各類型國家保護地管理分散、立法滯后、資金欠缺等一系列的突出問題。因此，我國大量的、類型豐富的全國重點文物保護單位、國家考古遺址公園等以文化資源為主的國家保護地，暫時不列入我國國家公園體系中更適合我國國情。

其次，依據上述“資源等級低的自然國家保護地暫不列入”的遴選原則，我國國家公園體制推廣對象應以集中保護我國自然資源等級高的國家級保護地為主，國家級水產種質資源保護區、國家級畜禽遺傳資源保護區等這些保護等級相對較低的暫時不列入，并且參照世界自然保護聯盟(IUCN)管理分類最后一類即自然資源可持續利用保護區規定的“自然資源的低水平開發和無工業化利用”的要求，屬于工業化利用后形成的國家礦山公園這個物質空間類型也暫時不予列入，這樣才能優先保護好我國自然資源等級高的國家保護地。

最后，依據上述遴選原則，我國國家公園體制推廣對象確定為國家級自然保護區、國家級風景名勝區、國家級森林公園、國家級地質公園、國家濕地公園、國家城市濕地公園、國家級水利風景區、國家級海洋特別保護區、國家沙漠公園，上述國家公園體制推廣對象都屬于我國資源等級排在前列的國家保護地，并且可以依據資源等級的級別進行分期建設(圖6)。

圖6 我國國家公園體制推廣對象分期建設

4 結語

總之，我國國家公園體制推廣對象的界定，是我國目前建立國家公園體制最需明確的首要問題，目前也處于探索階段。國外不同國家也都是依據不同國情各不相同，并隨著國家的發展會發生一定的變化和更新。本文只是從客觀的角度為其范疇的界定提出相關建議，希望能為我國國家公園體制的建設提供相關參考，具體還需要國家和各主管部門等多方面綜合協調。

參考文獻：

[1]Deguignet M, Juffe-Bignoli D,Harrison J,MacSharry B,Burgess N.D.& Kingston N.2014 United Nations List of Protected Areas s [M].UNEP-WCMC:Cambridge,UK,2014:12.

[2]中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定.[EB/OL].[2014-12-16].http://www. zhlzw.com/ qx/ss/803139.html.

[3]馬盟雨,李雄.日本國家公園建設發展與運營體制概況研究[J].中國園林,2015(2):32-35.