前海自貿區金融創新與金融監管協調發展對策研究

陳 亮 王溪若 張 源

作者：陳 亮，深圳信息職業技術學院財經學院講師，中山大學博士后

王溪若，深圳信息職業技術學院質量管理中心主任、副教授，北京大學博士后

張 源，深圳信息職業技術學院財經學院講師、博士

自貿區建設是中國政府深化經濟體制改革，推進“一帶一路”倡議的重要手段。金融創新是前海自貿區創新的主體之一，從前海管理局公布的官方統計數據來看，前海自貿區注冊的企業絕大多數為金融企業，而且以資產管理公司、互聯網金融公司、投資咨詢公司等最多，占比接近50%。前海自貿區金融創新，同時也就意味著前海自貿區金融企業的高度開放、資本的自由流動以及更加市場化的營商環境，這固然會最大限度地激發前海自貿區的創新活力與發展動力，但也會急劇增加金融風險，如果處理不好甚至會衍生為一場金融危機。因此，自貿區金融創新與金融監管協調發展研究具有較強的現實意義。

一、立足國內金融監管現狀，扎實推進前海自貿區金融改革創新措施

自貿區戰略是國家戰略，自貿區建設在體制機制創新方面獲得了國家層面全方位支持，以金融創新為例，從“一行三會”①一行，指中國人民銀行；三會，則分別指中國證監會、中國保監會與中國銀監會。從行政級別來看，它們都屬于正部級單位，具有平等的政治地位。支持上海自貿區金融創新改革的44條政策措施，到支持前海自貿區金融創新32條先行先試政策等等可見一斑，這給自貿區金融創新帶來了相當大的自主發展空間與便宜之權。前海自貿區建設初期，應在適度監管的原則下，以敢為天下先的精神，營造創新氛圍，大力推進前海自貿區金融創新，在全國范圍形成示范效應，在國際上具有較大影響力。

（一）前海自貿區建設初期金融創新過程中存在的主要問題

前海自貿區自成立以來，創新一直都是其最大的改革亮點，前海管理局官網公布的前海自貿區的制度創新成果已經多達319項，與此同時，優秀的金融創新案例也達23項，創新前海成為前海自貿區當前的主旋律。當然，在取得成績的同時，也存在一些問題。

第一，前海自貿區金融創新力度不夠大，很多創新只是停留在局部，沒有形成一個完整的創新體系。自貿區建設是一個偉大的系統工程，與中央政府提出的“一帶一路”、“供給側結構性改革”一樣，都是國家宏觀經濟進入新常態后，中央政府開出的經濟療方。從前海自貿區過去兩年的金融創新改革經驗來看，還是存在不敢大力推進、在關鍵問題方面創新過于保守、金融創新過于碎片化、沒有形成有邏輯的“頂層設計體系”等問題。前海自貿區金融創新應該是一個系統工程，需要用系統化的思維漸進推動。具體而言，前海自貿區金融創新應該緊緊圍繞四個目標任務：打造深港金融深度合作示范區、建設高起點全開放的金融示范區、建設一流科技金融體系、匯聚全球創新金融業態。圍繞這四個目標分別實施創新路徑，用重金吸引國際化金融人才到前海自貿區工作，①國際化金融人才應該在國外知名大學取得學歷，并具有國際金融市場實戰經驗的優秀復合型人才，能熟悉中國香港、美國等發達國家（地區）金融市場，可以對這類高層次人才按照特色人才特殊辦法創新人才引入機制。利用互聯網技術開發前海自貿區金融創新政策建議搜集系統，面向全球范圍搜集能在前海自貿區落地的金融創新建議，形成百家齊放、百花爭鳴的良好創新局面，最終系統性分步驟實施前海自貿區金融創新工作。

第二，前海自貿區金融創新過程中過于注重吸引金融企業注冊、政策宣傳等形式指標，而忽視了對金融企業進入后業務開展的督導管理工作。前海自貿區成立之后，各地的金融企業如潮水一般地涌入前海，不到一年的時間，前海注冊的金融企業就達數萬家，而且絕大部分金融企業都是非傳統類型金融企業。②前海管理局官方發布的初步統計結果是前海自貿區內上萬家金融企業中，傳統類型的金融企業（銀行、證券、基金、保險與信托等）占比不足1%，其余99%為資產管理公司、互聯網金融企業、商業保理公司、投資咨詢公司等小微金融機構。這些金融企業雖然目的不同但初衷卻基本一致，那就是前海自貿區是一塊政策洼地，能在稅收減免、注冊手續等方面獲得實惠。面對這些來自全國各地的金融企業，前海自貿區不僅僅只是將它們引進來，更是要建立配套機制去引導鼓勵這些企業，在精簡辦事流程與體制機制創新方面為這些企業提供一流服務，留住他們。例如可以構建前海自貿區金融企業數據庫與風險防范預警系統，包括對這些金融企業開展入戶調查等，希望這些金融企業未來能在創新金融業態、改變金融模式方面取得較大突破。對這些金融企業要建立非常完善的統計數據庫，除了便于管理外，也會對日后的風險防范起到非常重要的作用。

第三，前海自貿區金融創新過程中過于注重金融本身，而忽視了金融與產業的結合，金融作為支持實體經濟的本質意義。金融本質是要為實體經濟服務，任何脫離實體經濟的金融創新無異于飲鴆止渴，因此，金融必須與產業完美結合才是真正強大的金融。前海自貿區無論是開展人民幣跨境業務創新，還是資本項目可兌換改革，最終都是為了支持實體經濟發展。前海自貿區的金融創新如果純粹只是為了金融開放與技術創新，一定不能取得理想效果，最終只能是導致更多的龐氏騙局與擊鼓傳花游戲。從目前的創新結果來看，前海自貿區的確過于注重金融本身，在結合深圳產業，尤其是優勢產業方面并不突出，盡管信息產業與互聯網產業是深圳的傳統支柱產業，在借助這些產業發展金融業方面前海自貿區做得較好，但是在如何讓這些創新金融企業孵化、培育中小微科技公司方面明顯不足，自貿區內許多金融企業淪為空殼公司、影子公司，甚至是詐騙公司，開展的業務多處于政策的灰色地帶，包括前不久爆發的前海人壽收購風波、校園貸、房地產消費貸等，對這些企業必須進行嚴格管制，甚至直接取締。前海自貿區金融創新可借鑒上海自貿區在金融支持科技企業發展方面的創新舉措，扎實推進這些先進的舉措在前海落地。

第四，前海自貿區在打造跨境金融業務平臺方面還略顯不足，下一步的工作重點之一是打造若干國際性金融創新平臺。在這方面，上海自貿區走在比較前端，上海自貿區打造了包括跨境投融資與并購平臺、全球現金管理平臺等在內的六大國際型創新平臺，創新自貿試驗區金融產品，實現自貿試驗區與全球市場的聯動，幫助區內企業有效利用境內外兩個市場、兩種資源。這可能與國家賦予上海自貿區與前海自貿區的使命不同有關，上海自貿區是國內最早試點的自貿區，直接對標國際金融市場，而前海自貿區則更多是以深港區域金融一體化為主要任務，所以前海自貿區在跨境資本流動方面更加強調與香港合作。正是因為這種背景，使得前海自貿區在跨境金融創新領域主動性不足，更多是被動接受香港的跨境金融業務輻射，前海自貿區內人民幣更多是與香港港幣之間雙向跨境流動，但是當前的合作并不是很深入，只停留在零星的業務合作方面，沒有形成系統性對接。下一步前海自貿區需要繼續深化與香港的金融合作，并適當擴大跨國金融業務，打造若干國際性金融創新平臺。

（二）適度金融監管原則下，前海自貿區建設初期金融創新對策

前海自貿區在建設初期，以金融創新為其主要抓手，這是開展這項工作的主基調，金融監管應以國家“一行三會”的現行金融監管體系為準繩，在鼓勵金融創新方面，實施“法無禁止即可行”的原則，在確保不出現金融詐騙與系統性風險的前提下，盡量放松金融監管，全面實施金融創新先行先試策略。

第一，前海自貿區金融創新既然是一個系統工程，就需要用系統論的方法來處理，做好頂層設計。首先，必須明確前海自貿區金融創新的模式。深圳雖然是較為發達的城市，但是我們國家還是發展中國家，在選擇自貿區金融創新模式上有漸進式，也有激進式，到底我們該選擇哪一種模式作為前海自貿區金融創新的模式效果更佳，這是前海自貿區金融創新開始之前就需要研究的。其次，必須明確前海自貿區金融創新過程中，誰先誰后的問題，這很重要。因為前海自貿區金融創新的過程也就是前海自貿區金融業對外開放的過程，那究竟該先開放誰，后開放誰，影響很大，我們都知道貨幣政策的獨立性、人民幣匯率波動與人民幣資本賬戶開放之間有著“鐵三角”的關系，如果人民幣資本賬戶開放，國內貨幣一旦超發，就會使得資本大量外逃，人民幣就會出現大幅貶值，這對維護國內金融穩定沒有任何益處，因此，自貿區在選擇人民幣資本賬戶開放時必須以負面清單的形式詳細列明，否則決不可貿然開放。最后，前海自貿區金融創新絕不只是政府部門唱獨角戲的場所，必須調動一切可以調動的資源，包括金融企業、金融從業人才、產業配套等。在自貿區內，需要人、財、物相互協調，做到“天人合一、人盡其才”的和諧境地。

雙語課程的教學資源初步形成，主要包括中英文講義、教案、課件、習題、試卷、微課視頻等。同時，部分課程如《網站設計》《網絡安全》等，已開發了網絡在線課程，而且相關課程英文的慕課學習資源很多。通過教學資源的建設，不僅可以提高教師的備課效率，也能激發留學生的學習興趣，逐步實現課程與國際的接軌。

第二，前海自貿區金融創新必須要有務實的精神。前海自貿區必須對管轄區內的金融企業進行抽查，對騙子公司進行逐一清理，并出臺相應的政策措施，設置一定的標準和牌照，實施前海自貿區金融企業牌照準入制度。此外，重中之重是在前海自貿區開展西方國家普遍實施的信用管理體系，讓前海自貿區信用達到國際標準。金融的本質就是信用，信用是一個國家金融軟實力最重要的特征，盡管前海自貿區可以在未來數年內快速建設許多“高大上”的金融機構，但這并不能說明前海自貿區金融創新就很強，實際上更重要的是社會信用水平治理，讓信托責任成為前海自貿區金融創新的指揮棒遠比建設金融機構大樓有意義得多，也是前海自貿區與國際接軌的重要成果。

第三，前海自貿區金融創新要為實體經濟服務。前海人壽因為透過增持萬科、格力電器等公司股票，達到舉牌標準，而被中國證監會、中國保監會監查，這是一個很好的教訓：作為資本，不能只想著“低買高賣”的方式快速致富，而是要有更多的社會責任感，對這些利用法律漏洞，擾亂實體經濟的行為必須嚴厲打擊。2016年，對中國經濟而言，是冰火兩重天的一年，實體經濟一片狼藉，而虛擬經濟則高燒不退，中央政府采取了一系列措施希望嚴厲打擊借助金融杠桿投機的行為。前海自貿區金融創新要圍繞創新的目的是為實體經濟服務這一宗旨，任何偏離這一宗旨的金融創新都是不可取的，也是必須嚴格管控的。此外，自貿區互聯網金融企業非常多，良莠不齊，并且都在野蠻生長，必須出臺相關的政策措施加以約束，保護優秀的互聯網金融企業，嚴厲打擊騙子公司。總之，金融這一歷史機遇已經向我們走來，傳統企業家必須掌握抓住這一機遇的正確姿勢：將金融與實體經濟連接，深入到服務實體經濟的各個場景中去發揮金融的力量，為實體經濟服務，讓金融與實體經濟互促共生。

第四，在前海自貿區建立科技金融服務平臺，提高金融創新對科技產業的支持。黨的十九大報告確立了中國未來經濟將以綠色環保的高質量產業為核心動力，而高質量的經濟產業就意味著需要配套的科技創新為支撐，科技企業的一大典型特征便是前期需要一定天使基金給予投資，使其快速孵化、培育、成長直至成熟，這就需要一整套完備的科技金融體系來支持它，否則，科技公司很容易在競爭初期就被市場淘汰，當前中國的三大互聯網巨頭：百度、阿里巴巴與騰訊都有過這樣的經歷，然而這三家公司的最大份額權益卻都不在中國。總結這些慘痛經驗，在前海自貿區建立一套完整的科技金融服務平臺，并結合深圳創業之城、創客之都的美譽，提高金融對中小微科技公司的資金支持，為前海自貿區金融創新與深圳市甚至是全國、全世界中小微科技公司服務，這將使得前海自貿區在金融創新方面形成自己強大的特色。前海自貿區的科技金融創新體系應該是貫穿科技企業孵化、培育、成長到成熟的各個階段，從初期種子公司的天使投資基金，到成長期債券、股權投資，再到成熟期新三板、創業板上市都有一整套完整金融服務機構與之呼應。

二、適應前海自貿區金融創新氛圍，大力創新前海自貿區金融監管機制體制

前海自貿區金融創新到一定階段后，各方面已經取得了長足的進步，在建設初期制定的金融創新四大目標任務已基本完成，前海自貿區建設進入成長期。此時，必然會出現許多新的金融問題，需要針對前海自貿區金融創新過程中具體問題采取“一事一策”的差異化監管措施，發現潛在金融風險，就地出臺政策，遏制事態進一步蔓延，將金融風險控制在搖籃里，達到逐一化解金融風險的目的。此時，在前海自貿區內金融創新與金融監管的關系更應該是一種動態博弈關系。

第一，加快前海自貿區金融監管理念轉變，在金融監管創新方面做到與時俱進。前海自貿區在經過一段時期的金融創新后，必然會出現大量新型金融業態以及開放性國際金融業務，如何對這些金融業務實施管制至關重要，如果完全放任，必然滋生詐騙，引起系統性金融風險，如果實施全面金融管制，則有可能扼殺來之不易的金融創新成果，因此，需要針對具體金融創新業務，出臺“一對一”的重點金融監管措施。在監管模式上，要比前海自貿區建設初期明顯加強，此時的監管模式需要遵循目標導向型金融監管模式，①所謂目標導向型金融監管模式，實質上是一種事前監管，即先確定一個監管目標，在達到目標前提下，賦予監管者更多的自由權利。這樣，可以更大限度地保護前海自貿區的金融創新成果。

第二，在前海自貿區盡快確立宏觀審慎的監管框架，加快宏觀審慎監管部門之間的協調。我國當前的金融監管主體部門為“一行三會”，而“一行三會”的金融監管模式適合分業金融體系。隨著前海自貿區金融創新的深入，混業經營的全面金融機構會越來越多，這就需要在前海自貿區創新實施金融宏觀審慎監管原則，在前海自貿區設立一個協調機構，負責前海自貿區內人行、銀監、證監與保監之間的協調，監管不宜過于微觀，要采取宏觀審慎原則，做到目標明確、方向準確，在具體執行監管過程中可以采取相對溫和、審慎的策略，一切以不發生系統性金融風險為前提。

第三，在前海自貿區盡快建立完備的金融監管信息系統。這一系統初步設想可以由以下四個部分組成：一是完善的金融信息披露制度，在前海自貿區注冊的金融企業在達到一定規模或者需要大資金融通時，需要在該系統發布公司的一些重要財務信息，并且這些財務信息可以部分對利益相關人開放；二是盡快建立權威的金融評估機構，該金融評估機構應該是獨立于政府的公益性組織，接受社會大眾監督，評估的內容包括風險評估、資產價值評估等；三是大力發展網上監督，充分利用互聯網信息傳導優勢，實施網上一鍵式監管創新；四是建立激勵約束機制，既保障前海自貿區金融創新得到發揚，又能形成一定的約束，這就需要將政府的事前監管條例納入該系統，形成一定威懾作用。

第四，構建前海自貿區金融監管由分業監管向混業監管模式轉變的理念，創新前海自貿區金融監管組織架構。首先，在前海自貿區建立一個協調人行、銀監、證監、保監的機構，可以叫它前海金融服務局，其職權是對前海自貿區內的一切金融事務進行管轄，它除了有協調人行、銀監、證監、保監的功能外，還可以發號施令，形成統一行動的口徑，為了避免前海金融服務局權力過大，可以成立前海金融監察委員會，該委員會成員可以由大陸與香港兩地的知名學者擔當。其次，在前海自貿區盡快建立行業自律組織，加強內控制度的建設。從中央政府到深圳市政府再到前海管理局，都想通過前海自貿區金融創新尋找改革的突破口，但是各級政府都不想因為過度無序的金融創新金融市場搞得混亂不堪，而是想在穩定中尋找出路，在和諧中謀求發展。因此，在建設一套由金融企業自發組織的行業自律協會組織就變得非常有意義，①各家金融企業都有通過金融創新獲得超額收益的沖動，如果沒有行業自律協會來調節，各家金融企業就會面臨囚徒困境，導致較大的社會剩余損失，而行業自律協會的存在，則可以在一定程度上促進各金融企業的合謀，達到一個更優的均衡，當然這個均衡的穩定性與可持續性，則主要處決于行業自律協會的權威性與威懾力。它們可以通過這個組織形成較好的內控制度，②內部控制是指一個單位的各級管理層，為了保護其經濟資源的安全、完整，確保經濟和會計信息的正確可靠，協調經濟行為，控制經濟活動，利用單位內部分工而產生的相互制約、相互聯系的關系，形成一系列具有控制職能的方法、措施、程序，并予以規范化、系統化，使之成為一個嚴密的、較為完整的體系。內控制度相對比較溫和，這與前海自貿區當前的創新環境較為適應，值得推廣。

圖 前海自貿區金融監管組織架構展望圖

三、前海自貿區金融創新與金融監管協調發展長效機制研究

當前海自貿區經過若干年的金融創新與金融監管機制體制創新發展之后，在市場化、法治化與國際化方面，應該都具有較強的實力與國際影響力，前海自貿區建設進入成熟期。這時候更應該保持前海自貿區內金融創新與金融監管之間的動態平衡與協調發展，要在盡可能大的范圍內化解他們之間的矛盾對立面，讓它們在統一、平衡的軌道上前行，這時候就十分有必要建立一套前海自貿區金融創新與金融監管動態平衡的長效機制體系。

一是構建前海自貿區金融創新風險預警系統。前海自貿區金融創新也意味著金融風險在不斷疊加，如果能夠建立科學的指標去測度前海自貿區金融創新與金融風險，則可以通過過去多年的經驗數據，用科學定量的指標去衡量他們之間的關系。這樣，前海自貿區金融監管局，就可以通過定量指標給出較為精準的金融監管措施，如果將金融監管的措施分為五級：嚴厲、較嚴厲、一般、較寬松、寬松，當金融風險達到某一閾值的時候，究竟該采取哪一級的監管措施將得到科學量化。因此，關于閾值的確定就變得非常關鍵。我們知道，金融風險與金融創新之間是高度正相關的，金融風險指標基本可以由金融創新指標來加以確定。前海自貿區金融創新指標主要是前海自貿區金融創新指數，這個指數應該包括：跨境金融業務子指數、金融新型業態子指數以及金融市場與機構創新子指數。通過前海自貿區金融創新指數的判斷，可以及時調整前海自貿區金融監管的策略，通過對這些數據的積累與金融風險發生的歷史數據，可以找到一些定量的閾值指標，如在前海自貿區金融過渡創新時期，實施嚴厲與較為嚴厲的金融監管，在金融創新不足時期，可以放寬監管，甚至是出臺政策鼓勵創新等辦法，最終實現前海自貿區金融創新與金融監管協同發展長效解決機制。

二是構建前海自貿區金融企業與消費者需求反饋系統。前海自貿區金融企業訴求與消費者需求都是來自前海自貿區建設最一線的心聲，如果能建立一個統計信息平臺，及時反饋企業與消費者的訴求，一來可以在前海自貿區金融創新過程中少走彎路，并積極調動民間力量共同參與前海自貿區金融創新建設，這比單純依賴前海自貿區政府部門推動要高效很多；二來對前海自貿區金融監管策略創新、政府機制體制改革，具有重要的參考價值。前海自貿區金融企業與消費者反饋機制，可以通過構建前海自貿區金融創新與監管網絡調查平臺實現，該平臺采取匿名注冊的方式，設置兩張統計調查表，并定期對統計調查表進行數據分析，形成季度性研究報告，呈交給前海自貿區金融管理部門，以及時變更與調整制度，適應金融企業與消費者的需求。

三是構建前海自貿區金融法律法規系統。長期來看，要想使前海自貿區金融與體制創新真正對接香港，甚至對接西方發達國家標準，必須建立健全法律體系，全面實施依法治區的法治理念。首先，需要建立一整套法律體系規避前海自貿區金融業的各種風險，可以學習香港模式，在前海自貿區全面推進；其次，建立健全前海自貿區誠信體系，對金融龐氏騙局行為、非法集資問題采取最嚴格、最有震懾力的打擊，在前海自貿區建立“信用為本”的金融生態環境；最后，建立前海自貿區自律行為行業規則，用行業規則約束金融企業的行為，形成適宜的內控制度。前海自貿區金融監管法的出臺長期來看勢在必行，該法律制定需要以前海自貿區金融創新業務為主要對象，要總結金融改革創新過程中的經驗教訓，形成一套科學、完整的法律體系，內容包括：前海自貿區金融業負面清單管理條例、前海自貿區非傳統金融機構金融監管法、前海自貿區資本跨境流動監管法、前海自貿區股權、債券融資監管法等，對前海自貿區金融創新過程中的全部業務都盡量做到有法可依，并加大該法律體系的對外宣傳途徑，讓其普惠性地指導前海自貿區金融創新工作。

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