宋朝的政府采購

□陳忠海

（作者為文史學者）

《賣炭翁》里宮人們以強買方式進行“政府采購”的一幕令人印象深刻。宋朝試圖革新政府采購行為，雖取得一定效果，但仍難從“采購怪圈”中走出來

“和糴”與“和買”

在古代，朝廷從百姓那里收取的賦稅并非全是貨幣，往往還有一些實物，比如初唐時期的租庸調制中，“租”指是的受田男子每年向國家交納2石谷物，“調”指的是再交納2丈絹、3兩帛或2丈4尺布、3斤麻，這些物資通常都在維持國家機器日常運轉中消耗掉了。

糧食、紡織品是朝廷最需要的戰略性物資，除此之外，對馬匹、車船等也有大量需求，還有林木、畜類、漁業、礦產甚至金銀珠寶等奢侈品，唐詩《賣炭翁》所反映的就是宮人外出“采購”木炭的情景。

對于品類眾多的一般性物資來說，不可能都通過賦稅的形式獲得，這就需要有關部門另行采辦，一種方式是“進貢”，各地將本地最好、最有代表性的特產按一定數量獻給朝廷；另一種方式是官府用貨幣向民間購買，也就是古代的政府采購。

古代政府采購一開始主要還是糧食，稱為“和糴”，最早的出發點并不是官府糧食供應不足，而是出于調節豐收年份與欠收年份的考慮。朝廷在豐收年份收購多余的糧食，到欠收年份再把糧食平價賣出，防止出現“谷賤傷農，谷貴傷民”的情況。西漢為此設立了平糴倉，東漢又設常平倉，晉朝制定了“通糴法”，北魏實行“和糴制”，具體規定雖不同，但用意都是一樣的。

到了宋朝，官員們不僅薪俸很高，而且其他福利也很優厚。據《宋史·職官志》記載，在開封府任職的包拯每年各項收入為：銅錢20856貫、大米2180石、小麥180石、綾10匹、絹34匹、羅2匹、綿100兩、木炭15枰、柴禾240捆、干草480捆。包拯當時的品級大約相當于現在的副部級，可以想象，僅官員隊伍日常耗費的物資就已經是一個龐大數目了。

相對于采購糧食的“和糴”，采購其他一般性物資稱為“和買”，為避免出現《賣炭翁》里的強買強賣現象，宋朝有意識地加強了“和買”制度建設，規范采購行為。宋朝三司的權力很大，其中度支司的一項重要職責就是對政府采購進行統一管理，“凡上供有額，封樁有數，科買有期，皆掌之”，后來又專門成立了雜買務，該部門創設于太平興國四年（公元979年），一開始隸屬于三司，后歸太府寺管轄，“掌和市百物，凡宮禁、官府所需，以時供納”。

試行招標采購

宋朝流行一種博彩游戲，稱為“撲買”，也稱“博賣”或“賣撲”，開始是一些商販為招攬生意與人玩的擲錢游戲，將一枚銅錢或一把銅錢隨意擲出，視錢的正反面多少來定輸贏，贏者得到事先約定的一些物品，輸者以所擲銅錢為注。

這種游戲一度很火熱，從官員到百姓都熱衷于此，《東京夢華錄》記載“池苑內除酒家藝人占外，多以彩幕繳絡，鋪設珍玉、奇玩、匹帛、動使茶酒器物關撲”，還記載“有以一笏撲三十笏者”，所撲買的對象也越來越多，甚至“車馬、地宅、歌姬、舞女，皆約以價而撲之”。

官府借鑒了這種形式，在工商業官營、禁榷專賣、商稅征收等方面推行撲買制度，一般先確定“標的”，比如某地的某項特許經營項目若干年的經營權，然后“造木柜封鎖，分送管下縣分，收接承買實封文狀”，這個“實封文狀”類似于標書，之后“取看價最高人給與”，還要張榜公告，“于榜內曉示百姓知委”，這種邀標、開標、公示的程序，具備了招投標行為的基本特征。

在政府采購中撲買方式也有采用，《續資治通鑒長編》記載，熙寧三年（公元1070年）各地需采購供應給朝廷的羊數目逐漸增大，于是到河北榷場采購契丹羊，“歲數萬，路遠抵京，則皆瘦惡耗死”，著作佐郎程博文受命就此進行調研，“博文募屠戶，以產業抵當，召人保任，官豫給錢，以時日限口數、斤重供羊”，相當于就羊的采購進行招標，效果不錯，“人多樂從，得以充足歲計”，此次招標解決了之前采購中存在的問題，“除供御膳及祠祭羊依舊別圈養棧外，仍更棧養羊常滿三千為額，以備非常支用”，采購費用方面也“裁省冗費凡十之四”，這一做法后來被朝廷推廣。

《賣炭翁》

改革政府采購中的弊端是王安石變法中的一項重要內容。王安石推行市易法，設置市易司、市易務，將政府各類采購行為進一步集中統一管理。《宋會要輯稿》記載， 熙寧五年（公元1072年）“上供薦席、黃蘆之類六十色，凡系百余州供送，不勝科擾。乞計錢數，從本務召人承攬，以便民也”，這次集中采購的物資多達60個品種，采取的所謂“承攬”方式，是一種在招標基礎上的總承包采購辦法。

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按照預算采購

古代朝廷對財政支出管理一般都相當嚴格，強調“量入為出”。在政府采購方面，宋朝除了加強集中統一管理、創新采購方式外，還特別強調實行預算管理。

城郭、宮室的修繕，舟車、器械的制造，以及錢幣鑄造等都需要大量原材料，這方面的物資采購數量龐大。《宋史·職官志》規定：“凡營繕，歲計所用財物，關度支和市。其工料，則飭少府、將作監檢計其所用多寡之數”，少府、將作監預估的物資采購品種和數目匯總到工部，由工部按年度事先編制預算，上報度支司審核后方能撥款采購。

另一類重要采購對象是軍需物資，宋朝對該項支出的審核、管理更為嚴格，除規定由專門部門編制預算、加強審核外，還經常派人赴有關地區進行審計監督，在現場檢查發現預算編制不合理的，還會削減預算，減少采購規模。

宋朝對采購物資管理得越來越細，不僅對重要大宗物資實行專項管理，一些不太重要的物資也逐步納入到統一的預算管理中。《宋會要輯稿》記載，天圣五年（公元1027年）“詔應三司逐年于諸州軍科買物色，訪聞甚是勞擾。仰三司速具逐年科買諸般物色名件，開坐數目、及作何準備使用，具委無漏落，結罪文狀申奏，當議特差近上臣僚與三司詳定蠲減。如將來除詳定名件外，非次合要物色，并須奏候敕命，方得行下諸處”，該措施的目的，是建立起類似“采購清單”的東西，使采購行為更加科學規范。

對于違反采購制度的行為，宋朝政府都會給予懲處，其中對不按照預算制度進行采購的，懲處一般都較為嚴厲。元符元年（公元1098年）2月，宋哲宗根據戶部的建議頒布詔令，指出“官司應緣收買及造換、修完、出染之類物色”，對于其中“不豫行計料申乞、支撥收買”的情況，相關官員要受到“科杖一百”的懲處。

仍走不出“采購怪圈”

根據所采購物資的特點，宋朝在政府采購中往往采取不同的付款方式。就地采購、就地使用的日常性用品，一般可以當場付款，或者按照簽訂的合約分期付款；綿、絹、布匹等季節性生產的物資，一般采取預付款方式，以利于解決農戶生產資金短缺問題；軍糧、馬匹、舟船等軍事物資，生產地和交付地往往不同，一般采取異地付款、延時付款的方式，保證所采購的物資最終安全到位，減少采購風險。

在影響采購行為的因素中，如何科學評估價格一直是最難解決的問題。評低了，難免會出現《賣炭翁》里的強買現象；評高了，政府就會吃虧，也容易被人鉆空子。在缺乏能及時反饋各地的各類物資價格波動“大數據”的情況下，確定合理的采購價格始終是難題，異地付款、分期付款、延時付款雖然降低了風險，但在物價波動較大的時期，經常會造成商戶和百姓的經濟損失。

交子

此外，紙幣也成為困擾宋朝政府采購的一個重要因素。北宋出現了世界上第一種流通紙幣——交子，但沒有建立起紙幣發行的相應準備金制度，交子發行之初還較為謹慎，但后來慢慢成為朝廷的“提款機”，到了“不蓄本錢而增造無藝”的程度，致使交子一再貶值，直至被民間棄用。但交子是朝廷的法定流通貨幣，官員如果強制讓百姓接受，那政府采購就成了變相掠奪。

盡管想了不少辦法，做了很多改進，但宋朝的政府采購制度仍然無法解決所有問題。在制度不完善的情況下，當權者思想是否重視、管理是否嚴格就成了決定采購行為質量的關鍵。皇帝和主管官員較為重視、抓得也嚴時，采購行為就相對規范、侵奪百姓利益的問題也相對較少；當思想認識或管理松懈時，各種問題就層出不窮，從而形成一種“采購怪圈”。

宋朝后期，隨著國家財政狀況不斷惡化，朝廷在政府采購方面的管理也越來越粗放，有的官員刻意壓低價格，有的官員故意拖延付款時間，有的官員不僅拿貶值的交子購買物資，甚至和尚的度牒、官府的鹽引都變成了“采購資金”，以至于許多百姓和商戶拒絕官府的和買。

明朝建立后，朱元璋對政府采購實行嚴格管理，為防止侵犯百姓利益的行為發生，朱元璋一度做出規定，要求宮廷里所有從市場上采購的物資，其價格必須比百姓之間的市場交易價高出10文錢，朱元璋還嚴禁有人打著宮廷旗號強買強賣，規定任何百姓遇到這方面的問題都可以直接來“告御狀”。

在朱元璋強力治理下，明朝初年的政府采購行為相對規范，出現的問題較少，但到后來，隨著整個吏治的松馳，政府采購這樣的事慢慢無人關注和重視，借機侵奪百姓利益以及中飽私囊的事也見怪不怪了，古代封建王朝的“采購怪圈”就這樣一次次地周期性地循環著。