央地財政事權和支出責任再劃分

□鄭毅

（作者為中央民族大學法學院副教授）

隨著央地事權和支出責任劃分改革大幕的緩緩開啟，《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》甫一亮相，即為新時代中國特色縱向府際關系的制度發展“大戲”注入了一股清新之風。雖然尚有些許差強人意，但畢竟已然踩著十九大全面深化改革的“鼓點”，邁出了難能可貴的第一步

2018年1月底，國務院辦公廳發布《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》（國辦發〔2018〕6號）（下稱《方案》），這是對中共十九大“加快建立現代財政制度，建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系”的制度回應，在全面依法治國背景下對此進行法治解讀，意義深遠。

從規范基礎到基礎規范：《方案》中的憲法鏡像

現行《憲法》第3條第4款規定：“中央和地方的國家機構的職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則。”《方案》對該款給予了全面呼應。

1.民主集中制。《憲法》第3條作為“民主集中制條款”的內核之一即“對人民負責”。相應地，《方案》原則一即是強調“以人民為中心”，以“更好地為人民群眾提供基本公共服務”的方式維護人民的根本利益，通過明確“人民最關心最直接最現實的與人直接相關的主要基本公共服務事項”的中央和地方支出責任劃分來最終實現。

2.中央的統一領導。第一，制度由中央建構。《方案》原則二“堅持財政事權劃分由中央決定”，明確“基本公共服務領域共同財政事權范圍、支出責任分擔方式、國家基礎標準由中央確定”。第二，規則由中央解釋。《方案》明確，“將涉及人民群眾基本生活和發展需要、現有管理體制和政策比較清晰、由中央與地方共同承擔支出責任、以人員或家庭為補助對象或分配依據、需要優先和重點保障的主要基本公共服務事項，首先納入中央與地方共同財政事權范圍，目前暫定為八大類18項。”這一方面解釋了規制范疇，另一方面通過開放性體系為日后預留了充沛的解釋空間。第三，改革由中央推進。《方案》原則二強調：“明確地方政府職責，充分發揮地方政府區域管理優勢和積極性，保障政策落實。”第四，由中央監督實施。《方案》明確要求：“中央財政在落實中央承擔的支出責任、做好資金保障的同時，要切實加強對地方財政履行支出責任的指導和監督。中央有關部門要積極推動相關基本公共服務領域管理體制改革，調整完善制度政策，指導和督促地方落實相關服務標準。”

3.充分發揮地方的主動性、積極性。第一，《方案》原則三“堅持保障標準合理適度”是對《憲法》該款規定的直接呼應：既兼顧包括中央財政在內的“各級財政”的基本適用場域，又通過“量力而行”凸顯了對相關層級積極性的維護。第二，《方案》原則四“堅持差別化分擔”暗含了對財政充沛地方的過度轉移支付和對財政孱弱地方的過少轉移支付均不利于地方政府在提供基本公共服務過程中主動性和積極性充分發揮的立場。第三，《方案》原則五“堅持積極穩妥推進”強調其實施過程中對具體方案的動態調整，避免由于思路僵化和體系內耗導致改革積極性的喪失。

《方案》的制度亮點與改革嘗試

1.《方案》是中央和地方財政支出責任劃分的實操指南。第一，劍指問題要害。目前對于中國特色的單一制背景下中央和地方共同事權的結構劃分相對滯后，《方案》則直接指向這一最關鍵、最艱巨的制度癥結，犯其至難，圖其至遠。第二，作為行為指南的規范無疑越細越佳。《方案》涉及的18類基本公共服務事項中，有10類事項的中央和地方支出責任比例被具體量化，8類未作具體量化的事項則是根據實際情況作出的策略化處理。第三，一定程度上規避“一刀切”。一方面，《方案》通過地區分檔的方式，對中等職業教育國家助學金等8類設定不同的中央和地方支出責任分擔比例；另一方面，對貧困地區學生營養膳食補助等基本公共服務事項則通過進一步類型化以確定支出責任分擔方案。如：“國家試點所需經費，由中央財政承擔；地方試點所需經費，由地方財政統籌安排，中央財政給予生均定額獎補。”

2.《方案》推動中央和地方支出責任改革的體系發展。第一，2013年十八屆三中全會要求“建立事權和支出責任相適應的制度”，將“區域性公共服務作為地方事權”，提出“中央和地方按照事權劃分相應承擔和分擔支出責任，中央可通過安排轉移支付將部分事權支出責任委托地方承擔”。第二，2014年《國務院關于改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》，其適度增加中央支出責任、充分關注省以下財政轉移支付制度體系、嚴控轉向財政轉移支付等制度內涵均在《方案》中得以充分體現。第三，《方案》出臺本身，意味著2016年《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》中，“2017-2018年總結相關領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革經驗，在教育、醫療衛生、環境保護、交通運輸等基本公共服務領域取得突破性進展”這一預設時間表的精準實現。第四，《方案》擇取2017年《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》中的八大類18項內容具體地予以推進和落實。總之，從基本意圖確立的“決定”，到初步方案形成的“意見”，經過新時代全要素整合的“規劃”，到最后作為具體應對策略的“方案”，文件名稱的變化過程本身即形象地彰顯了《方案》所屬的頂層設計政策體系的內在敘事邏輯。

目前對于中國特色的單一制背景下中央和地方共同事權的結構劃分相對滯后，《方案》則直接指向這一最關鍵、最艱巨的制度癥結，犯其至難，圖其至遠。

3.《方案》是對中央和地方共同事權劃分的權威補充。在規范上，地方組織法第59條列舉的縣級以上地方各級人民政府的10類事權在內容上與《憲法》第89條列舉的中央人民政府的事權之間并未體現出明顯的屬性差異，而第59條“辦理上級國家行政機關交辦的其他事項”的兜底規定又進一步模糊了中央和地方事權的劃分邊界。作為中央人民政府發布的規范性文件，《方案》雖然不具備正式法律淵源的屬性，但從一個相對權威的層面對前述規制空白給予了必要的補強。

邁向體系化和法治化的中央和地方事權與支出責任劃分

1.《方案》對制度框架問題回應有限。其所涉及的僅是基本公共服務領域之一部分。究竟要多少個《方案》才能形成完整的中央和地方事權與支出責任劃分制度體系，且能夠同時確保這些《方案》之間能夠無縫對接并絕對不會掛一漏萬？中央和地方事權和支出責任劃分有兩種進路：一是體系先行，以基本制度框架的確定為基礎，自上而下地實現規則的充沛化；二是規則先行，以若干主要規則基本齊備為基礎，自下而上地提煉一般性制度要素。將兩者有效整合顯然是更為科學的選擇：一方面，中央和地方事權劃分的前提在于被劃分的樣本屬于國家權力行使的范圍，這就需要在國家與社會、國家與市場之間首先劃出明確的“楚河漢界”；另一方面，從《方案》中提煉區分中央和地方事權和支出責任的一般規律，當其他類似的《方案》陸續出臺并能夠代表足夠寬泛的事權樣本時，這些《方案》中的調整規范的“最大公約數”就會自然呈現為中央和地方事權與支付責任劃分的制度框架。

2.《方案》局限于政策層面，在中央和地方事權和支出責任制度體系構建方面任重道遠。在中央和地方事權和支出責任劃分制度的構建過程中，政策手段和法律手段其實存在分工：政策手段既聚焦頂層設計，指引法制建設的方向（如十八屆三中全會《決定》），也聚焦基層實施，確保制度意圖真正實現（如《方案》），而位處中間層級的法律手段則更多地扮演構建原則體系、提供規范背書等功能。而在央地事權和支出責任制度體系的三元劃分中，除政策體系建設成果顯著外，法律體系和法政互動體系的建設均有待強化。這既關系央地事權和支出責任制度一般原則的明確性，也關系中央和地方事權和支出責任制度體系的完整性和權威性，更關系新時代中央和地方事權和支出責任體制改革與中共十九大“全面依法治國”精神的契合性。

3.《方案》尚有一些技術性的次生問題亟待回應。第一，一般認為，中央和地方支出責任劃分是中央和地方事權配置結構的衍生，而特定的支出責任劃分也能在相當程度上管窺其所對應的事權結構模式。然而《方案》對于18類事項支出責任的具體分配在相當程度上模糊了中央、高層地方、中層地方和基層地方不同層級事權的應然歸屬。雖然中央通過轉移支付補充基層財政支出缺口、緩解地方財政壓力無可厚非，但由于中國中央和地方事權劃分尚未真正規范化，《方案》的規則設計就很容易被誤解為中央對相關事權劃分的基本立場。第二，透過《憲法》第3條第4款的精神，《方案》通過提供中央轉移支付比重的方式調動地方積極性，又應如何兼顧中央主動性和積極性的發揮？其實，特定地方財政支出能力的不足并非只有加大中央財政轉移支付的“華山一途”，遠到對口援疆和對口援藏，近到2017年《東北地區與東部地區部分省市對口合作工作方案》，對口支援的成效和經驗應引起充分重視。第三，“地方”的進一步類型化尚待加強。一方面，就縱向而言，目前中央財政轉移支付大多以省級財政作為中轉，但相對于中央和省的具體劃分比例，《方案》對省以下的支出責任劃分制度設計依然延續了原則化和抽象化的問題，進展有限；另一方面，就橫向而言，《方案》提倡“差別化分擔”，但主要面向省、市、縣，并未突出民族自治地方的特殊性，而《民族區域自治法》和《國務院實施〈民族區域自治法〉若干規定》等法律規范對民族自治地方的財政制度特別是優惠政策予以了明確、具體的規定，其與《方案》本身的兼容性調適同樣值得充分注意。