走向治理能力現代化的深刻變革

□熊文釗 劉 蕊

（作者分別為中央民族大學法治政府與地方制度研究中心主任，研究中心助理）

黨和國家機構改革的方案業已公布,涉及范圍廣、改革力度大，是此次深化黨和國家機構改革的重要特征

2018年2月28日，中共十九屆三中全會審議通過了《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》（以下簡稱《決定》）。3月13日，全國人大十三屆一次會議通過了《國務院機構改革方案》。黨和國家機構職能體系是中國特色社會主義制度的重要組成部分，深化機構改革的重大決定對于當前黨和國家機構職能體系的構建與完善，繼續推進全面深化改革都意蘊深遠。

動因：新時代新要求——實現國家治理體系和治理能力現代化

改革是國家發展前進的驅動力，面對新時代提出的新挑戰，必須在新的歷史起點上繼續全面深化改革。完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化是全面深化改革的總目標，而黨和國家機構職能體系作為中國特色社會主義制度的重要組成部分，其完善與否，是國家和社會能否得到有效治理的關鍵所在。但目前黨和政府的機構設置和職能配置尚處于兩個“還不完全適應”的狀態，《決定》中提到的如機構設置重疊，權責劃分不清，管理“人治化”，監督機制不完善等問題，都是影響黨執政能力與水平提高和政府職能轉變的障礙。這些障礙和弊端，必須通過機構改革來破除，深化黨和國家機構改革勢在必行。

原則：黨的全面領導，以人民為中心，優化協同高效，全面依法治國

改革必須要有正確的指導原則，深化黨和國家機構改革是一個復雜的系統工程，遵循什么樣的原則，對于改革成敗有著決定性影響。所以，《決定》明確了深化黨和國家機構改革必須貫徹堅持黨的全面領導、堅持以人民為中心、堅持優化協同高效、堅持全面依法治國四個原則，這四個原則是改革沿著正確方向推進的重要保證。

中國特色社會主義制度的最大優勢是中國共產黨的領導，黨的全面領導是深化黨和國家機構改革的根本保證，同時也是關鍵所在。黨的領導作用不僅體現在機構改革的頂層設計當中，在落實改革工作時更要發揮黨的領導與統籌作用。習近平總書記曾說，重大改革要于法有據。依法治國是黨領導人民治理國家的基本方式，任何改革都必須在法治的軌道上進行。深化黨和國家機構改革必須堅持改革和法治相統一，充分發揮法治規范對改革的保障作用，同時通過改革完善和強化法治。憲法是國家的根本大法，憲法規定，“中華人民共和國的一切權力屬于人民”，“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務”。所以，深化黨和國家機構改革必須堅持以人民為中心，按照職能要素的內在有機統一性，構建一個優化、協同、高效的機構職能體系，為人民依法實現管理國家社會事務的權利提供更有力的保障。

任務：合理配置職能，提升治理效能

1.優化政府機構設置和職能配置。轉變政府職能，是深化黨和國家機構改革的重要任務。轉變政府職能的目的是為了更好地適應社會主義市場經濟的需要，保障市場在資源配置中發揮決定性作用，使政府減少對市場不必要的干預，扮演好調控者、監管者、服務者的角色。而要更好地轉變政府職能，首先要破除機構臃腫、權責脫節的弊端。所以《決定》在合理化宏觀管理部門職能，深入推進簡政放權，完善市場監管和執法體制，改革自然資源和生態環境管理體制，完善公共服務管理體制，強化事中事后監管，提高行政效率等方面指出了改革的具體路徑和方向。

中共十八屆三中全會對全面深化改革作出了重大部署，強調經濟體制改革是全面深化改革的重點，并指出核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。政府如何發揮好其在社會主義市場經濟發展中的作用，關鍵在于政府職能能否轉變到位。市場這只“看不見的手”在面對金融危機、壟斷、不正當競爭等問題時都需要政府這只“看得見的手”予以援助，因此，在政府機構改革中首先要突出政府在維護經濟穩定，優化市場資源配置，促進市場公平競爭等方面職能的優化配置。其次，要實現市場監管職能的優化，增強市場監管合力，同時統籌配置行政處罰職能和執法資源，加大行政執法體制的改革力度。而市場要在資源配置中起決定性作用，就要減少政府對市場資源的直接配置與干預，將權力下放到位，減少具體審批事項，同時要加強事中事后監管，避免出現不必要的紕漏。目前行政審批制度改革仍在如火如荼的進行之中，也恰好配合機構改革深化的需要。

轉變政府職能的最終目標是建設服務型政府，就目前而言，雖然政府一直在加強對自然資源和生態環境的管護，加大公共資源的提供與公共服務的保障力度，但相較于經濟職能等，仍屬于短板，還遠未能達到服務型政府的要求。以環境領域為例，目前政府的環保職能分為三大方面：污染防治職能分散在海洋、漁政、公安、交通等部門；資源保護職能分散在農林水礦等部門；綜合調控管理職能分散在發改委、國土資源等部門。職能分散但又存在交叉，導致政府的監管能力、執法能力都難以提高。所以，《決定》按照“山、水、林、田、湖”統一管護的思路，設立國有自然資源資產管理和自然生態監管機構，統一行使管理、保護修復職責，以及監管城鄉各類污染排放和行政執法職責等，改變多頭統管的體制，有機整合分散的生態保護職能，以更好地實現對自然資源與生態環境的管理保護。公共服務領域也是一樣，要遵循各職能要素的有機統一性，優化政府在社會保障、教育文化、衛生健康、醫療保障等方面的職能，促進公共服務能力與水平的提高。

2. 統籌黨政軍群機構改革。機構重疊、職責交叉、權責脫節等問題不僅僅表現在政府部門，黨軍群機構中同樣突出。深化機構改革需要從全局出發，將黨政軍群機構中可能會出現的問題納入考慮之中，統籌兼顧，使各類機構在改革中有機銜接、相互協調。所以，《決定》中著重提到要統籌設置相關機構和配置相近職能，理順和優化黨的部門、國家機關、群團組織、事業單位的職責，并在完善黨政機構布局、深化人大、政協和司法機構改革、深化群團組織改革、推進社會組織改革、加快推進事業單位改革、深化跨軍地改革等方面作出了具體的改革部署。

3.合理設置地方機構。這次地方機構改革的基本目標是統籌優化地方機構設置和職能配置，構建從中央到地方運行順暢、充滿活力、令行禁止的工作體系。統籌優化地方機構設置和職能配置，旨在實現政府職能縱向配置的合理化，突出不同層級政府履行職責的重點，形成中央、省、市、縣、鄉各級政府職能相互銜接、分工合理的職能體系。

事權劃分是中央與地方關系的一個重要議題。正確處理中央與地方的關系，首先要科學劃分中央和地方事權，理順中央和地方職責關系，合理設置和配置各層級機構及其職能。現階段中央和地方機構職能上下一般粗，權責劃分不盡合理的問題仍較為突出，為此，《決定》中著重對優化地方機構設置和職能配置作出改革部署，并具體提出了確保集中統一領導、賦予省級及以下機構更多自主權、構建簡約高效的基層管理體制、規范垂直管理體制和地方分級管理體制等四個方面的改革路徑。

中共十九大報告中明確提出，“賦予省級及以下政府更多自主權”。地方政府在管理本地區事務的實踐中會遇到中央可能不會遇到的地方性問題，需要因地制宜地設置相應機構來處理，因此需要中央賦予更多的自主權。除了中央有明確規定，即涉及黨中央集中統一領導和國家法制統一、政令統一、市場統一等要有與中央對口的組織機構，還允許地方因地制宜設置機構和配置職能。并且將需要或者由地方管理更便捷高效的經濟社會事項下放給地方，充分調動地方的積極性與主動性，增強地方治理能力。通過規范垂直管理體制和地方分級管理體制，促進中央與地方履行好各自的職權，從而更好地發揮中央和地方兩個積極性。

4.推進機構編制法定化。機構編制混亂隨意是現階段編制管理中存在的突出問題，其管理方式也存在較多弊端。依法配備、管理各機構的人員編制，實現機構編制的科學化、規范化、法定化，是深化黨和國家機構改革的重要手段，同時也是重要保障。因此，《決定》中重點突出了推進機構編制法定化對于此次黨和國家機構改革的重要意義，并提出了要在完善黨和國家機構法規制度、強化機構編制管理剛性約束、加大機構編制違紀違法行為查處力度三個方面具體展開。

法律是改革最強有力的后盾，機構編制的改革需要法律依據，成果也需要法律來保障。雖然憲法、國務院組織法、地方各級人民代表大會和各級人民政府組織法等對機構編制都有一定的規定，但都是原則性的“粗線條”。國務院制定《國務院行政機構設置和編制管理條例》，標志著機構編制管理進入單獨立法探索階段，但條例涉及面較為單一，對機構編制工作中的一些具體問題尚未涉及和規范。因此，必須加快完善組織立法的步伐。《決定》明確提出要制定中國共產黨機構編制工作條例，以及國家層面的機構編制法。當然，推進機構編制法定化，不僅要有法可依，還要有法必依、執法必嚴、違法必究。不僅要嚴格依法執行與控制編制的管理權限和程序、領導職數、編制種類和總量以及編外人員的聘用，還要完善機構編制同紀檢監察等部門協作聯動的監督檢查機制，依法查處各類編制管理中的違紀違法行為，推進機構編制法定化。

影響：深化黨和國家機構改革是一場深刻變革

黨和國家機構改革的方案業已公布,涉及范圍廣、改革力度大，是此次深化黨和國家機構改革的重要特征。行政機構改革向來是黨和國家機構改革的重心，相比以往限于政府系統的機構改革，這次機構改革冠以“黨和國家”的名義，突破了行政系統的限制，改革涉及“黨政軍群”各個方面，其廣度、深度和影響都遠大于之前。

筆者基于專業考量，更多的關注點還在于《決定》將會給行政體系機構改革帶來怎樣的影響。改革開放以來，中國分別在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年和2013年進行了七次規模較大的政府機構改革。黨和國家一直在為機構改革開拓新的路徑，為此，中共十七大報告提出了“大部制”改革的思路，提出要“探索職能有機統一的大部門體制”，中共十八大報告再次提出“穩步推進大部門制改革，健全部門職責體系”。這些改革使得那些職能相近的機構、業務范圍趨同的事項相對集中，由一個部門統一管理，在減少機構權責交叉、簡政放權等方面取得了一定成效。但隨著改革的推進，由于綜合管理部門與專業管理部門職能配置不科學，決策、執行、監督職能分離難等新舊問題難以及時解決，改革未能達到預期效果。在大部門體制改革的繼續推進陷入困境時，中共十九大報告提出“深化機構和行政體制改革”，“統籌考慮各類機構設置，科學配置黨政部門及內設機構權力、明確職責”，十九屆三中全會通過《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》，為“大部門制”形式的機構改革帶來了新的契機。

此次深化機構改革不僅將優化政府機構職能，全面提高政府效能，建設人民滿意的服務型政府，而且人大、政協、監察機關、司法機關、人民團體、社會組織等都將在黨的統一領導下協調行動、增強合力，為實現國家治理能力和治理水平現代化，為新時代開創中國特色社會主義新局面提供有力保障。