深化機構改革 提高治理能力

□許光建 蘇泠然

深化黨和國家機構改革、科學配置機構職能、完善體制機制，是實現“兩個一百年”奮斗目標、建設社會主義現代化國家、實現中華民族偉大復興的必然要求，將為決勝全面建成小康社會、開啟全面建設社會主義現代化國家新征程、實現中華民族偉大復興的中國夢提供有力制度保障

機構改革簡要回顧

中國共產黨歷來高度重視黨和國家機構建設和改革。改革開放以來，國務院進行過數次大大小小的機構改革。根據官方資料，主要有以下七次。

第一次：1982年。這次改革的亮點在精簡機構方面，國務院各部門從100個減為61個，人員編制從原來的5.1萬人減為3萬人。

第二次：1988年。繼續推進以精簡為主線的改革，國務院部委機構由45個減為41個，直屬機構從22個減為19個，非常設機構從75個減到44個。人員編制比原來減少了9700多人。

第三次：1993年。繼續精簡機構，國務院組成部門、直屬機構從原有的86個減少到59個，人員減少20%。同時國務院不再設置部委歸口管理的國家局，國務院直屬事業單位調整為8個。

第四次：1998年。改革后除國務院辦公廳外，國務院組成部門由原有的40個減少到29個。

第五次：2003年。這次改革是在中國加入世界貿易組織（WTO）的大背景之下進行的。改革后，除國務院辦公廳外，國務院由28個部門組成。

第六次：2008年。新組建工信部、交通運輸部等5個部委，國務院組成部門改革為27個。

第七次：2013年。重點是穩步推進大部門制改革，亮點是實行了鐵路政企分開，成立鐵路總公司。改革后，除國務院辦公廳外，國務院設置組成部門25個。

可以發現，前幾次改革以精簡機構為主要特征。最近幾次改革則是以優化職能配置為主。中共十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅持問題導向，突出重點領域，深化黨和國家機構改革，在一些重要領域和關鍵環節取得重大進展，為黨和國家事業取得歷史性成就、發生歷史性變革提供了有力保障。同以往歷次機構改革相比，本輪機構改革的力度之大，影響之廣，觸及的利益關系之復雜，都是前所未有的，堪稱一場系統性、整體性、重構性變革。

本輪機構改革舉措及解讀

中共十九屆三中全會通過了《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》和《深化黨和國家機構改革方案》。根據該方案，根據五位一體的布局，圍繞政府的經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務和生態環境保護等五大職能進行重新組建，改革后國務院正部級機構減少8個，副部級機構減少7個，除國務院辦公廳外，國務院設置組成部門26個。

從政治方面看，為實現維護國家利益、保障國家安全、維持社會秩序的職能，組建國家移民管理局，協調擬定移民政策并組織實施，負責出入境管理、口岸證件查驗和邊民往來管理，負責外國人停留居留和永久居留管理、難民管理、國籍管理，牽頭協調“三非”外國人治理和非法移民遣返，負責中國公民因私出入國（境）服務管理，承擔移民領域國際合作等。組建國家國際發展合作署，擬訂對外援助戰略方針、規劃、政策，統籌協調援外重大問題并提出建議，推進援外方式改革，編制對外援助方案和計劃，確定對外援助項目并監督評估實施情況等。援外的具體執行工作仍由相關部門按分工承擔。從世界大國來看，現代化的治理體系中，移民管理局是標配之一。移民管理重在服務管理，不同于之前出入境管理的管控色彩。隨著外來移民越來越多，以及對海外人才的需求越來越大，成立國家移民管理局將更加有利于對外開放和交流。

隨著經濟的發展，政府通過對社會經濟生活進行管理以促進發展的職能愈發重要，在優化經濟調節職能的同時，加強了市場監管職能的構建。為此中央政府做出了全面改革。組建國家市場監督管理總局，不再保留國家工商行政管理總局、國家質量監督檢驗檢疫總局、國家食品藥品監督管理總局。國家市場監督管理總局負責市場綜合監督管理，統一登記市場主體并建立信息公示和共享機制，組織市場監管綜合執法工作，承擔反壟斷統一執法，規范和維護市場秩序，組織實施質量強國戰略，負責工業產品質量安全、食品安全、特種設備安全監管，統一管理計量標準、檢驗檢測、認證認可工作等。將中國銀行業監督管理委員會和中國保險監督管理委員會的職責整合,組建中國銀行保險監督管理委員會，作為國務院直屬事業單位。中國銀行業監督管理委員會和中國保險監督管理委員會依照法律法規統一監督管理銀行業和保險業，維護銀行業和保險業合法、穩健運行，防范和化解金融風險，保護金融消費者合法權益，維護金融穩定。優化審計署職責，將國家發展和改革委員會的重大項目稽察、財政部的中央預算執行情況和其他財政收支情況的監督檢查、國務院國有資產監督管理委員會的國有企業領導干部經濟責任審計和國有重點大型企業監事會的職責劃入審計署，相應對派出審計監督力量進行整合優化，構建統一高效審計監督體系。

文化職能是指政府為滿足人民日益增長的文化生活需要，依法對文化事業所實施的管理，是加強社會主義精神文明建設、促進經濟與社會協調發展的重要保證。本輪改革關注文化職能的系統整合，以期更好滿足人民對文化相關服務的需要。如組建文化和旅游部，統籌文化事業、文化產業發展和旅游資源開發，以期提高國家文化軟實力和中華文化影響力，推動文化事業、文化產業和旅游業融合發展。重新組建科學技術部，擬訂國家創新驅動發展戰略方針以及科技發展、基礎研究規劃和政策并組織實施，統籌推進國家創新體系建設和科技體制改革，組織協調國家重大基礎研究和應用基礎研究，編制國家重大科技項目規劃并監督實施，牽頭建立統一的國家科技管理平臺和科研項目資金協調、評估、監管機制，負責引進國外智力工作等。

國務院組成部門調整

社會管理和公共服務職能，即國家提供公共服務、完善社會管理的職能。這類事務一般具有社會公共性，無法完全由市場解決，應當由政府從全社會的角度加以引導、調節和管理。目前中國政府在社會服務方面存在權責不清、令出多門、分頭管理等情況，新一輪改革直指問題要害，展現了中國的魄力與自信。相關舉措如組建農業農村部，統籌研究和組織實施“三農”工作戰略、規劃和政策，監督管理種植業、畜牧業、漁業、農墾、農業機械化、農產品質量安全 。將農業部的漁船檢驗和監督管理職責劃入交通運輸部。

組建國家衛生健康委員會，擬訂國民健康政策，協調推進深化醫藥衛生體制改革，組織制定國家基本藥物制度，監督管理公共衛生、醫療服務、衛生應急工作，負責計劃生育管理和服務工作，擬訂應對人口老齡化、醫養結合政策措施等。不再保留國家衛生和計劃生育委員會，不再設立國務院深化醫藥衛生體制改革領導小組辦公室。

組建退役軍人事務部，負責軍隊轉業干部、復員干部、退休干部、退役士兵的移交安置工作和自主擇業退役軍人服務管理、待遇保障工作，組織開展退役軍人教育培訓、優待撫恤等，指導全國擁軍優屬工作，負責烈士及退役軍人榮譽獎勵、軍人公墓維護以及紀念活動等。過去，退役軍人的管理保障力量較為分散：退伍軍人安置工作由軍委參謀部和民政部負責，民政部設有優撫安置局；而軍官安置則由軍委政治部、人力資源和社會保障部負責，在人社部設立了軍官轉業安置司。此外軍委政治部、后勤保障部也有相關職能。此次設立退役軍人事務部，能在一定程度上扭轉多頭管理的局面，也是中共十八大之后軍隊改革的延續。

組建應急管理部，將國家安全生產監督管理總局的職責和國務院辦公廳的應急管理職責予以整合。作為國務院組成部門，應急管理部整合承擔公安部的消防管理職責，民政部的救災職責，國土資源部的地質災害防治、水利部的水旱災害防治、農業部的草原防火、國家林業局的森林防火相關職責，中國地震局的震災應急救援職責以及國家防汛抗旱總指揮部、國家減災委員會、國務院抗震救災指揮部、國家森林防火指揮部的相關職責；不再保留國家安全生產監督管理總局。國家應急管理部負責組織編制國家應急總體預案和規劃，指導各地區各部門應對突發事件工作，推動應急預案體系建設和預案演練，實現了常態管理和應急管理相結合，相關職能整合后，會更加專業、高效，力量配置也會更加合理。

重新組建司法部，不再保留國務院法制辦公室。

組建國家醫療保障局，將人力資源和社會保障部的城鎮職工和城鎮居民基本醫療保險、生育保險職責，國家衛生和計劃生育委員會的新型農村合作醫療服務職責，國家發展和改革委員會的藥品和醫療服務價格管理職責，民政部的醫療救助職責整合。該局作為國務院直屬機構，負責擬訂醫療保險、生育保險、醫療救助等醫療保障制度的政策、規劃、標準并組織實施，監督管理相關醫療保障基金，完善國家異地就醫管理和費用結算平臺，組織制定和調整藥品、醫療服務價格和收費標準，制定藥品和醫用耗材的招標采購政策并監督實施，監督管理納入醫保范圍內的醫療機構相關服務行為和醫療費用等。同時，為提高醫保資金的征管效率，將基本醫療保險費、生育保險費交由稅務部門統一征收。此前，在國務院層面，城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險一直由人力和社會保障部負責，而新型農村合作醫療則由國家衛計委負責。此次新組建的國家醫療保障局，除了完成改革“三險合一”的遺留任務，還將承接國家發改委的藥品和醫療服務價格管理職責和民政部的醫療救助職責。

改革國稅地稅征管體制，將省級和省級以下國稅地稅機構合并，具體承擔所轄區域內的各項稅收、非稅收入征管等職責。國稅地稅機構合并后，實行以國家稅務總局為主與省（區、市）人民政府雙重領導的管理體制。

隨著黨和國家提出“五位一體”的建設總布局和推進生態文明建設，實施新的發展觀的戰略,為更好實現生態和環境保護職能，組建自然資源部，不再保留國土資源部、環境保護部、國家海洋局、國家測繪地理信息局。組建生態環境部，統一行使生態和城鄉各類污染排放監管與行政執法職責，加強環境污染治理，保障國家生態安全，建設美麗中國。

優化水利部職責，將國務院三峽工程建設委員會及其辦公室、國務院南水北調工程建設委員會及其辦公室并入水利部。

組建國家林業和草原局，不再保留國家林業局，將國家林業局的職責，農業部的草原監督管理職責，以及國土資源部、住房和城鄉建設部、水利部、農業部、國家海洋局等部門的自然保護區、風景名勝區、自然遺產、地質公園等管理職責予以整合。

本輪機構改革，適應了新時代中國特色社會主義發展要求，堅持穩中求進工作總基調，堅持正確改革方向，堅持以人民為中心，堅持全面依法治國，以加強黨的全面領導為統領，以國家治理體系和治理能力現代化為導向，以推進黨和國家機構職能優化、協同高效為著力點，改革機構設置，優化職能配置，深化轉職能、轉方式、轉作風，提高效率效能，為決勝全面建成小康社會、開啟全面建設社會主義現代化國家新征程、實現中華民族偉大復興的中國夢提供有力制度保障。

機構改革對推進國家治理體系和治理能力現代化的重要作用

中國特色社會主義已經進入新時代，中國社會主要矛盾發生歷史性變化。面對新時代新任務提出的新要求，革除黨和國家機構職能體系中存在的障礙和弊端，更好發揮中國社會主義制度優越性，變得日益迫切和重要。深化黨和國家機構改革，是一個系統工程，更是推進國家治理現代化的一場深刻變革。縱觀本輪政府機構改革，可以發現盡管對不同部門的改革方式不盡相同，或合并、或撤銷、或重組、或拆分職能，其目標只有一個，便是提高行政效率、專業管理能力、系統治理水平，為推進國家治理體系和治理能力的現代化奠定堅實基礎。

深化黨和國家機構改革，是一個系統工程，更是推進國家治理現代化的一場深刻變革。

隨著多項職責劃出歸并其他部委，國家發改委將在這輪機構改革中明顯“瘦身”：組織編制主體功能區規劃職責，將整合并入新組建的自然資源部；應對氣候變化和減排職責，將整合并入新組建的生態環境部；農業投資項目管理職責，將整合并入新組建的農業農村部；重大項目稽察職能將劃入審計署；價格監督檢查與反壟斷執法職責，將整合并入新組建的國家市場監督管理總局；藥品和醫療服務價格管理職責，將整合并入新組建的國家醫療保障局。組織實施國家戰略物資收儲、輪換和管理，管理國家糧食、棉花和食糖儲備等職責，將整合并入新組建的國家糧食和物資儲備局。國家糧食和物資儲備局由國家發改委管理。改革之前，國務院在經濟領域的許多重要職能基本上都配置在國家發改委。近幾年，國家發改委職能范圍過大，尤其是與不少部委存在職責交叉的問題，是機構改革無法回避的問題。通過這輪機構調整，國家發改委與其他部委職能交叉、重疊的現象，將會得到明顯改善。今后，國家發改委將減少對微觀事務的干預，更好地發揮戰略規劃和宏觀調控作用。

中國的政府機構設置長期以來存在問題之一，就是機構設置過細過多。很多部門之間職能相近或雷同，由此既導致部門之間機構冗疊、職責交叉，又造成政出多門、職權分散的局面，進而還導致部門之間權限不清、推諉扯皮、行政不作為和效率低下。本輪機構改革以綜合管理職能的形成為指向，堅持大部制改革，追求精簡效能。在機構設置上，將業務職能相近、內容趨同的事項集中整合，交由整合之后的大部門統一管理。其中，最突出的成果便是國家市場監督管理總局這個“超級”大部門，將國家工商行政管理總局，國家質量監督檢驗檢疫總局和國家食品藥品監督管理總局這三個總局的職責完全合并，將國家發展和改革委員會的價格監督檢查與反壟斷執法職責，商務部的經營者集中反壟斷執法以及國務院反壟斷委員會辦公室等職責整合，進一步貫徹同一類政府事務由一個部門負責的綜合管理原則，根據各級政府的特點和實際情形各有側重地進行職能設置，通過政府事務的綜合管理，形成“寬職能、少機構”的組織結構。

此次機構改革，將系統化、科學化、專業化思維融入了治理機制設計。譬如，在自然資源部和生態環境部的設立上，就很好地體現了這一點。作為全民所有的自然資源資產，山水林田湖草是一個生命共同體，因此，用途管制和生態修復必須遵循自然規律。以往各掃門前雪的管理模式，容易顧此失彼，造成生態的系統性破壞。按照系統化、科學化、專業化思路，由自然資源部統一行使所有國土空間用途管制職責，有利于自然資源整體性保護，生態環境系統性修復，適應社會主義生態文明建設的內在要求。同樣，作為一個生命共同體，陸地與海洋以及關于陸?？杖繃恋牡乩硇畔?，也不可分割。把“藍色國土”“信息國土”整合進自然資源部，有利于海陸統籌，遏制海洋生態環境惡化趨勢，有利于管理好、開發好、利用好地理信息這一戰略資源。

結語

國務院機構改革已經啟動，下一步，各部門必須嚴格執行全國人大通過的改革方案，遵守“三定”方案”，做到“人隨事走”，劃出去的職能必須和機構和人員同步移動，不能出現職能劃走，司局或處室及干部留在原部門的不良現象。在機構改革中，必須強化黨對機構編制工作的集中統一領導，統籌使用各類編制資源，加大部門間編制統籌調配力度。嚴格執行機構限額、領導職數、編制種類和總量等規定。對違規行為和相關責任人必須嚴格問責。

國務院機構改革實施后，地方政府機構改革也將及時推行。在改革中，首先要充分認識到，中國地域遼闊，東部、中部、西部地區經濟社會發展水平差異大。因此，各地應按照中央的統一部署和文件要求因地制宜進行機構改革，緊密結合實際，突出地方特點，防止將改革“泛化”。根據中央改革精神，地方政府機構設置要體現本級政府的功能特點，可在中央規定的框架內，從實際出發因地制宜確定，不統一要求“上下對口”，不搞一刀切。但是也要克服各種畏難情緒，不可找借口推延改革，必須認識到政府機構改革對于推進經濟和社會發展，對于建設服務型政府的重要意義，要勇于擔當，大膽推進，加快改革步伐。