淺談土地管理部門對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的監(jiān)控

王美麗

農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)是指農(nóng)村家庭承包的土地通過合法的形式，將經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或其他經(jīng)濟(jì)組織行為。當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要類型為土地互換、入股、合作、出租等方式，而土地流轉(zhuǎn)要堅持農(nóng)戶自愿的原則，并且需要經(jīng)過鄉(xiāng)級土地管理部門備案，簽訂流轉(zhuǎn)合同。而一些農(nóng)村擁有土地經(jīng)營權(quán)的人，因為對法律知識缺乏了解，并沒有依照法律進(jìn)行相關(guān)備案，這也是導(dǎo)致一些糾紛出現(xiàn)的主要原因。

1土地管理部門對農(nóng)地流轉(zhuǎn)監(jiān)控的意義

土地管理部門對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的監(jiān)控具有重要的意義，其中主要包含三點(diǎn)：1）推動規(guī)范土地流轉(zhuǎn)市場的形成。土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本要素，所以土地市場的發(fā)育是深化農(nóng)村改革、發(fā)展農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)的重要突破口之一，就目前而言，建立規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)交易市場，激活土地利用關(guān)系是目前農(nóng)村改革的當(dāng)務(wù)之急。土地管理部門對農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場形成只要從外部給予適當(dāng)?shù)囊龑?dǎo)、保護(hù)、監(jiān)督，就能夠完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場的形成；2）促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場配套制度的建立。農(nóng)地流轉(zhuǎn)配套制度包括：農(nóng)地估價制度、農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介制度。這些制度的出現(xiàn)，充分保護(hù)了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的安全性，宣傳度，例如：紹興縣建立三級土地信托服務(wù)組織，能夠接收農(nóng)戶的委托，再通過網(wǎng)絡(luò)招租等形式將土地轉(zhuǎn)包出去，這種中介的形式能夠有效解決農(nóng)地供求矛盾以及農(nóng)地流轉(zhuǎn)低效率重復(fù)問題；3）有利于監(jiān)督集體組織對土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行有效監(jiān)控。集體組織與農(nóng)民存在管理以及被管理的關(guān)系，作為管理者，集體組織處于強(qiáng)勢地位，農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中，某些地方農(nóng)村集體組織存在懈怠行使管理者權(quán)力的情況，而導(dǎo)致農(nóng)民集體利益無法得到保護(hù)。而土地管理監(jiān)督土地流轉(zhuǎn)，能夠運(yùn)用法律、政策，督促集體組織對土地流轉(zhuǎn)情況進(jìn)行有效管理，進(jìn)而促使農(nóng)民個人利益與集體利益得到總體提升。

2土地管理部門對農(nóng)地流轉(zhuǎn)監(jiān)控的程序分析

2.1事前的備案審查

流轉(zhuǎn)備案流程會因為流轉(zhuǎn)方式的不同而有所不同：1）以轉(zhuǎn)讓方式進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)程序的，應(yīng)該由當(dāng)事人向村集體組織提出申請，如果受讓人為本集體組織成員，其流程比較簡單，將流轉(zhuǎn)合同予以備案即可；若受讓人非本集體組織成員，理應(yīng)由集體組織進(jìn)行審批，如果同意流轉(zhuǎn)，再上報鄉(xiāng)級土地管理部門，經(jīng)過登記，轉(zhuǎn)讓合同方能生效；2）以土地承包經(jīng)營權(quán)入股的流程，就是農(nóng)業(yè)合作組織獲得土地承包經(jīng)營權(quán)力，農(nóng)民通過獲得股權(quán)的過程，而農(nóng)業(yè)合作組織實(shí)質(zhì)上是村民集體的另一種表現(xiàn)形式，只要經(jīng)過村集體組織進(jìn)行備案即可。而農(nóng)業(yè)合作組織想要將承包經(jīng)營權(quán)再次轉(zhuǎn)讓，而受讓人是非集體組織人員時，需要獲得鄉(xiāng)政府批準(zhǔn)，否則承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不生效；3）互換的方式一般發(fā)生在集體組織內(nèi)部成員之間，只需要交由村集體組織審核監(jiān)督即可，不需要上報土地管理部門登記。

2.2事中的監(jiān)督檢查

主要檢查內(nèi)容為進(jìn)行流轉(zhuǎn)中的土地，是否在實(shí)質(zhì)上違反土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律、政策等情況。一些管理者在土地流轉(zhuǎn)過程中為了自身利益很有可能做出侵害農(nóng)民利益的行為，其中主要表現(xiàn)為：強(qiáng)迫或者阻礙承包方進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)；為了利益違規(guī)將土地流轉(zhuǎn)給并不具備農(nóng)業(yè)經(jīng)營條件的人；將土地轉(zhuǎn)給從事非農(nóng)生產(chǎn)的外單位或者個人等等。對實(shí)體上違反法律規(guī)定的土地流轉(zhuǎn)，土地管理部門應(yīng)該采取嚴(yán)格處理的策略，比如：直接撤銷流轉(zhuǎn)合同并且視情況對相關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行行政處罰處理。而一些程序上違規(guī)主要包括：1）非經(jīng)過縣級以上的人民政府登記核發(fā)證書；2）未經(jīng)鄉(xiāng)人民政府批準(zhǔn)。如果是前一種情況，應(yīng)責(zé)令當(dāng)事人補(bǔ)辦登記手續(xù)，如果是后一種情況，則由鄉(xiāng)人民政府撤銷流轉(zhuǎn)合同。

2.3事后的糾紛解決

對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中發(fā)生的糾紛，無論是訂立流轉(zhuǎn)合同糾紛、履行合同糾紛以及解除合同糾紛，土地管理局均可以應(yīng)當(dāng)事人的請求，按照實(shí)際情況予以調(diào)節(jié)處理。例如：某村村民張某以發(fā)包方身份，僅以土地流轉(zhuǎn)未報備案為由，請求確認(rèn)土地流轉(zhuǎn)合同無效。由于農(nóng)村土地承包人法律知識有所欠缺，加之受到農(nóng)村習(xí)慣影響，農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)往往未經(jīng)過發(fā)包備案。而在審理過程中，土地管理部門人員根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，進(jìn)行以下判斷：根據(jù)實(shí)際情況，備案只是為了方面土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理，起著告知、登記、備查等作用，而根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》其中第13條與第14條明確規(guī)定，采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，未經(jīng)發(fā)包方同意，轉(zhuǎn)讓合同無效。但采取轉(zhuǎn)包、出租、互換等方式，并不影響合同效力。因此，張某請求判決確認(rèn)合同無效，應(yīng)當(dāng)不予支持。

2.4針對違法農(nóng)地流轉(zhuǎn)處理方式

如果說土地管理部門對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督、引導(dǎo)體現(xiàn)了國家政策等指引、評價、約束作用，那么對違法行為的干預(yù)和處理則體現(xiàn)國家法律的強(qiáng)制和教育作用。目前，農(nóng)地承包違法表現(xiàn)形式主要包含四點(diǎn)：1）擅自改變土地農(nóng)業(yè)用途。在利益驅(qū)使下，一些參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的相關(guān)人員，都會不自覺改變土地農(nóng)業(yè)用途：農(nóng)戶改種糧為經(jīng)濟(jì)作物等；集體組織受外界非農(nóng)高利潤產(chǎn)業(yè)影響，改農(nóng)地為非農(nóng)用地；承包經(jīng)營權(quán)受讓人更是將利益最大化視為準(zhǔn)則。根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，擅自將農(nóng)民集體所有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)建設(shè)的，沒收違法所得，并且處以罰款；基層政府越權(quán)非法批地，批準(zhǔn)文件無效，并且對直接負(fù)責(zé)人依法給予行政處分；非法批準(zhǔn)使用土地應(yīng)收回；構(gòu)成犯罪，依法追究其刑事責(zé)任；2）通過家庭承包方式取得承包權(quán)用于抵押。以抵押方式獲得土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，該承包經(jīng)營權(quán)并無法律效力，土地管理部門應(yīng)督促雙方返還財產(chǎn)。

綜上所述，土地管理部門對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的監(jiān)控，維持了農(nóng)地市場的秩序，從某種程度上說，也為我國堅持的可持續(xù)發(fā)展道路提供了良好的保障。本文從土地管理部門地農(nóng)地流轉(zhuǎn)監(jiān)控的意義出發(fā)，簡單描述了土地管理部門對我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)的重要性，然后通過農(nóng)地流轉(zhuǎn)備案需求、監(jiān)督檢查過程、糾紛解決步驟以及針對非法農(nóng)地流轉(zhuǎn)的處理進(jìn)行分析，并通過對《土地管理法》的一些相關(guān)規(guī)定的了解，提出一些自己的看法。