國內外雨水排放管理激勵方法分析及啟示

吳晨浩，謝 勝，呂永鵬，張 辰，李運杰，趙 軍，夏宇飛

（1，上海大學 環境與化學工程學院，上海市 200444；2，上海市政工程設計研究總院（集團）有限公司，上海市 200092）

0 引言

從上世紀80年代開始，美國等100多個國家和地區就開展了雨水收集與利用的相關研究，并制定了雨水排放管理政策及相關配套激勵方法[1]。近年來，國內城市化進程不斷加速，城市水資源、水環境質量則不斷惡化，亟需加強對雨水排放的管理。

在我國全面推行建設海綿城市的背景下，相關海綿城市試點城市正在積極探索和制定一系列雨水排放管理制度。考慮到雨水排放管理激勵是雨水排放管理落實的有力政策，本文從雨水排放管理激勵方法的角度重點分析國內外雨水排放管理經驗，從經濟學視角論述各種激勵方法的優缺點，并提出對我國城市進行雨水排放管理激勵方法制定的啟示。

1 國外雨水排放管理激勵方法

美、歐、日等發達國家和地區在雨水排放管理方面研究較早，相關的雨水排放管理政策及激勵措施相對完善[2-3]。

（1）以雨水排放許可為特色的美國雨水管理制度。美國的雨水管理制度法律基礎為《清潔水法》，其在雨水管理方面的一大特色為實行雨水排放許可制度，通過實行美國國家污染物排放削減（NPDES）許可證制度，對雨水管道的所有者和經營者、建筑活動、工業活動要求必須獲得NPDES雨水排放許可才可進行雨水排放。由于美國的政治體制，雨水管理政策多以州為單位執行，大多數州均以有效單元法按照當地的經濟水平對居住用戶進行雨水排放收費；同時實行政府補貼、稅收抵免、政府撥款等政策，用以對雨水管理用戶進行激勵。

（2）以雨水管理收費與補貼相結合為特色的德國雨水管理制度。德國是歐洲雨水排放管理最好的國家之一，其雨水管理政策以《水資源管理法》為基礎，設立了雨水排放收費和雨水管理獎勵相結合的雨水管理激勵政策。德國在雨水管理初期采用的是雨水費制度，將進入管道的屋頂雨水劃為污水，要繳納約為自來水費率1.5倍的污水處理費；對于無雨水利用裝置的新建工程收取2%的雨水排放費。對于采取雨水利用技術進行雨水資源處理回用的用戶免征雨水排放費，并對主動應用雨水利用設施的用戶給予每年1 500歐元的“雨水利用補貼”。

（3）以雨水管理補貼申領體制完善為特色的日本雨水管理制度。日本的雨水管理政策以東京為代表，設立了一套完善的獎補政策。如東京墨田區從1996年開始實行雨水管理補助金制度，通過政府財政補貼單位及民眾建設儲雨裝置。當地政府規定申請補貼時需分兩類進行考慮：

a.地下儲雨裝置及中型儲雨裝置申領補助規定是在工程建設前需提交補助對象確認申請書、工程配置圖和給排水系統圖、儲雨容器說明文件、納稅文件、已簽工程合同等5個文件；施工完成后需提交地下儲雨裝置等補助金發放申請書、儲雨裝置安裝證明、工程檢驗證明、其他必要的文件以及地下儲雨庫等裝置補助金發放請求書。

b.小型儲雨裝置補助金的申請包括安裝小型儲雨罐補助金發放申請書、現場實物近遠景照片各1張，注明儲雨罐價格的購買收據及安裝小型儲雨罐補助金發放請求書。

2 國內雨水排放管理激勵現狀

隨著國內海綿城市建設的推進，各試點城市在雨水管理及激勵政策方面進行了一定的探索。通過梳理，國內的雨水管理激勵方法可按以下3個城市大致分為三大類。

（1）寧波市。寧波是第二批國家海綿城市試點城市，寧波雨水管理激勵以《寧波市海綿城市建設專項資金使用管理暫行辦法》為依據，探索了以工程面積激勵法為激勵標準。《暫行辦法》對雨水管理激勵對象及激勵標準進行了規定。補貼對象為低影響開發設施項目、傳統排水設施項目、超標雨水徑流排放系統項目。補貼標準按照項目性質予以確定，對于各類新建項目按照項目總用地面積，以20～25元/m2給予補助；對政府投資項目，因增加海綿建設內容，對增加的成本經測算后給予獎勵。

（2）廈門市。廈門市是國家第一批海綿城市建設試點城市，在海綿城市建設管理中探索了以海綿工程總造價激勵法為激勵標準，在雨水排放激勵方面實行“以獎代補”制度，通過財政資金采用項目總造價法對建設項目進行獎勵。以翔安試點區為例，相關發文規定現狀已建并由企業自行組織實施海綿改造的給予工程建安費用70%補助，現狀未實施項目按項目建安費用審核價的100%給予補助。

（3）貴安新區。貴安新區是國家第一批海綿城市建設試點城市，新區雨水管理激勵以《貴安新區海綿城市建設專項資金管理暫行辦法》為基礎，探索了以海綿設施分類激勵法為激勵標準。《暫行辦法》規定貴安新區海綿城市獎勵方式采用海綿設施工程量補貼法，以海綿設施建設工程量為補貼依據，按照固定價格給予適當獎勵。同時《暫行辦法》也對海綿城市激勵資金申請流程及激勵標準予以規定，具體補貼標準如表1所示。

表1 貴安新區主要雨水管理設施補貼標準

3 雨水管理激勵方法分析

3.1 委托-代理關系

在海綿城市建設中，政府“以獎代補”激勵建設單位在建設過程中融入海綿城市理念和落實海綿城市指標，政府與建設單位之間間接形成委托-代理關系。

從經濟學角度看，委托-代理關系有3種典型形式：成本加成合約、固定價格合約、激勵性合約[4]。成本加成合約，即政府補貼額根據事后決算的實際建設成本進行確定；固定價格合約，即政府的補貼額即為政府事前厘定的合理額度按照固定金額予以決算；激勵性合約，即政府根據事前掌握的信息測算可能花費的成本，而最后決算的補貼額與事前談判確定的企業承擔成本系數有關。

3.2 激勵方法分類

3.2.1 成本加成合約

目前國內采用的海綿工程總造價激勵法、工程面積激勵法、海綿設施分類激勵法都屬于成本加成合約。

對于海綿工程總造價激勵法，此合約下只需根據建設單位的財務信息進行資金批復就可完成補償。由于建設管理成本全部由政府買單，建設單位的效率不會促使其收益有所增加，該機制沒有促進其降低成本、優化效能的激勵和約束。

對于海綿設施分類激勵法，在此合約下政府通過對海綿建設單位建設項目審核計算出海綿建設量，并按照事前固定的海綿設施建設成本予以獎勵。

對于工程面積激勵法，此合約下海綿建設單位獲得獎勵額根據政府事前厘定的獎勵系數，按照實際建設面積進行獎勵。

3.2.2 固定價格合約

固定價格合約——固定金額激勵法。此合約下，政府的補貼額按照固定金額進行獎勵。此合約優點在于目的性強，補貼流程簡單，政府審核方便快捷。

3.2.3 激勵性合約

此合約下，政府事前根據掌握的信息測算可能花費的成本，最后按照項目建設情況按照一定比例進行獎勵。此種機制優點在于建設效率提高，政府操作簡單，可降低信息不對稱的不利影響，提高激勵性。目前國內暫未有相關激勵方法推廣。

3.3 優缺點分析

將上述4種雨水管理激勵方法與委托-代理機制合約進行類比分析，可得出當前4種雨水管理政策的優缺點，如表2所示。

表2 4種雨水管理激勵方法優缺點比較

總體而言，成本加成合約可根據工程量和激勵效果來確定補貼標準，其激勵效果較好。其中，在工程面積激勵法的實際操作過程中，可設定不同用地類型的海綿項目激勵標準，在通過達標評估后即可按照不同標準進行獎勵，政府不用掌握過多信息，只需事先確定面積單價，操作簡單，交易成本低。海綿設施分類激勵法的效能較高，但政府審核復雜，且固定補貼額難以確定。海綿工程總造價激勵法通過評估海綿工程量來確定補貼金額，實際操作過程中存在如下問題：（1）通過評估海綿工程量或工程總價來確定補貼金額，而未考慮工程量和工程總價對應的海綿城市實施效果；（2）政府部門需花費較大精力去識別“海綿總造價”和“海綿設施成本”，實施難度較大。

固定金額激勵法的補貼金額固定，在實際操作過程中操作簡單，但難以達到較好的激勵效果。另一方面，部分建設單位為了控制成本會降低工程質量，不利于海綿城市建設。

上述4種激勵方法，均僅補貼“達標”一種情景，未考慮更優情景的補貼標準。但激勵性合約需考慮多種激勵情景，如此將加大激勵標準的設置難度，需要開展深入研究確定。

4 結語

（1）設計雨水排放管理激勵方法的目的性需明確。日本、德國等國家對于進行雨水排放管理的單位或個人都會發放一定的獎勵或者稅費減免，這可為國內城市制訂雨水排放管理政策提供思路，應以海綿城市建設指標達標為激勵標準進行政策制定。

（2）雨水排放管理激勵流程需簡單明確。簡單明確的激勵方法可以大大提高政府工作效率，便于雨水排放管理工作的開展，另一方面也可快捷迅速地對建設單位進行獎勵，加大建設單位進行雨水排放管理的積極性。

（3）建立完善雨水排放管理法律保障體系。需通過立法、修改完善雨水排放管理制度，采取行動落實這些法律，為各級政府、建設單位進行雨水排放管理提供保障。

（4）國內需設計以激勵性合約為基礎的雨水管理激勵方法。目前，國內外暫未出現激勵性合約激勵方法，因此需探索激勵性的雨水管理激勵方法，在“達標激勵”的基礎上，更進一步明確“更優情景”的補貼標準，有效調動建設單位建設海綿城市實施效果好的項目的積極性。

參考文獻：

[1]劉文,陳衛平,彭馳.城市雨洪管理低影響開發技術研究與利用進展[J].應用生態學報,2015,26(6):1901-1912.

[2]李小靜,李俊奇,王文亮.美國雨水管理標準剖析及其對我國的啟示[J].給水排水,2014,50(6):119-123.

[3]程江,徐啟新,楊凱,等.國外城市雨水資源利用管理體系的比較及啟示[J].中國給水排水,2007(12):68-72.

[4]王立平,丁輝.基于委托-代理關系的低碳技術創新激勵機制研究[J].山東大學學報(哲學社會科學版),2015(1):73-80.