“雙隨機一公開”監管模式的困境及解決對策

文/周帥

為進一步推進簡政放權、放管結合、優化服務，規范市場執法行為，提升監管的公平性、規范性和有效性，國務院、各省級政府和國家質檢總局決定在履行市場監管職能時推行隨機抽取檢查對象，隨機選派執法檢查人員，及時公布抽查情況和查處結果的工作機制，即“雙隨機一公開”監管工作模式。筆者作為多年從事纖維及制品質量監督的工作人員，以湖北省纖維檢驗局在全省纖檢系統推行“雙隨機一公開”監管工作模式為例，從以上三個方面進行了總結和思考。

“雙隨機一公開”監管工作開展情況

2015年國務院印發了《國務院辦公廳關于推廣隨機抽查規范事中事后監管的通知》（國辦發〔2015〕58號）。2016年湖北省人民政府相繼印發了《省人民政府辦公廳關于全面推行“雙隨機一公開”監管工作的通知》（鄂政辦發〔2016〕77號）和《省人民政府辦公廳關于公布省級隨機抽查事項清單的通知》（鄂政辦發〔2016〕106號）。同年，湖北省質量技術監督局印發了《湖北省質監局關于全面推進雙隨機抽查工作加強事中事后監管的實施意見的通知》（鄂質監審批函〔2016〕280號）。可以說 ，從中央到地方，自上而下，各級政府及職能部門層層發文，明確在各級各類依據法律法規規章授權具有監督檢查職能的部門全面推行“雙隨機一公開”監管工作模式。

正是在這一背景下，湖北省纖維檢驗局從2016年底起，在全省纖檢系統部署開展了這項工作。首先，制定了“一單兩庫一細則一檢查表”的雙隨機抽查工作機制。一單即權力清單和根據權力清單確定的責任清單；兩庫即抽查對象名錄庫、執法檢查人員名錄庫；一細則即雙隨機抽查實施細則；一檢查表即雙隨機抽查檢查表。其次，按照“雙隨機一公開”的相關工作要求，按照屬地原則，省市兩級纖檢機構同步推進，扎實開展“雙隨機”監管工作。2017年全年共出動執法人員574人次，檢查棉花企業173家，出動執法人員483人次，檢查纖維制品企業96家，確保了全省纖維及制品的質量安全。再次，認真做好信息公開，2017年向社會公布了學生服質量評估專項行動、學生服質量風險監測的抽查結果和辦理的22起棉花及紡織品服裝質量案件信息，及時發布質量狀況和接受社會監督。

“雙隨機一公開”監管工作在實踐中遇到的困境

“雙隨機一公開”作為一種創新的監管方式，在克服監督執法部門重復檢查、任性檢查、抽查隨機變隨意方面發揮了一定作用，但是作為一種探索性的新的監管方式，不可避免地在實踐中遇到很多問題，主要表現在以下幾個方面：

1.“雙隨機一公開”工作機制理論上與實際有差距。如縣、市纖檢機構人員有限，企業也很少，無法做到真正意義上的隨機。根據貝努里大數定律，隨機抽樣的準確性和有代表性的前提是樣本量達到一定數量，若達不到足夠數量的樣本，“隨機”只能流于形式。

2.隨機的過程有待進一步規范和統一。實踐中，對抽查對象和抽查人員的隨機，有的采取擲骰子方式，有的采取抽紙條方式，有的由于人手和企業少，干脆輪流坐莊，隨機產生的過程缺乏統一規范，也沒有做到全程工作留痕。

3.工作記錄缺乏，或不規范。表現在：一是檢查情況登記表都是一個檢查人員簽字，不規范；二是檢查人員習慣對不合格、有問題的企業檢查有記錄，對沒有問題的企業基本沒有記錄；三是檢查情況登記表沒有企業蓋章、簽字。

4.抽查對象名錄庫需要動態更新。由于企業停產（棉花企業有季節性停產）、注銷、搬遷、法人變更等因素，抽查對象名錄庫的部分企業的信息不真實、不完整，檢查人員去了后，發現企業早已不存在，因此需要定期更新名錄庫。

5.信息公開有待進一步加強。“雙隨機一公開”工作中信息公開也是關鍵一環，要讓企業了解并支持這項工作，就必須加大信息公開力度，即做到從隨機產生過程到檢查結果全過程的工作記錄公開，才能讓企業心服口服，不會出現“憑什么就抽我這一家”或者“被抽到了算我倒霉”等類似的質疑和抱怨。

6.“雙隨機一公開”監管工作模式的責任劃分問題。一線監督檢查人員常常有這樣的擔心，如果按照“雙隨機一公開”的監管工作模式，既然是隨機抽查，那么就存在有企業一定時間內未被抽到的可能，如果未被抽到的企業發生了質量安全事故，監督檢查人員是否仍要被追責。

改進“雙隨機一公開”監管工作機制的探討

1.隨機過程只是一個技術問題，確定如何分級監管的模式才是解決問題的根本。實現隨機抽取檢查對象和檢查人員是“雙隨機一公開”工作機制的根本。隨機的過程如何產生，正如前文談到的，擲骰子和抽紙條等五花八門的隨機方式，在實踐中有一定局限性和隨意性，并且很容易作假，也難以留下工作痕跡。因此，建議采用計算機的方式。至于是否開發專用的軟件，筆者認為現階段不需要，因為用普通的Excel辦公軟件就可以實現，每計算一次，就可以從隨機抽查對象棉花企業名錄庫中的136家企業隨機一次性抽取14家企業。

同理，檢查人員也一樣可以隨機產生。但問題是如果抽到A地的企業，抽到由B地的檢查人員去檢查，雖然異地派檢查人員有利于克服地方保護主義，但這就與屬地管理的原則相悖，同時帶來行政差旅成本上升和企業配合檢查可能性的下降。因此，對于纖檢機構來說，由省級纖檢機構定期統一隨機抽取全省范圍內的企業，然后根據抽取結果由省級纖檢機構派檢查人員，或者分配屬地纖檢機構檢查人員的模式相對具有可操作性，也有利于克服各地檢查人員和企業數量分布不均帶來的不平衡問題。

2.統一規范隨機抽查過程。在制度設計層面，要盡量減少檢查隨意性的可能，對抽查對象和人員的隨機產生過程進行監督，實行抽取檢查對象的人員和監督檢查人員分離，抽取的次數應加以限制（如不加限制，則會無限制抽取，直到抽取目標企業為止的情況，類似于招標企業為通過委托檢驗得到合格的檢驗報告，反復送樣），但是也要排除一定時期內已被抽查的企業，避免重復檢查。

3.正確處理“雙隨機一公開”監管模式與其他監管模式的關系。“雙隨機一公開”只是一種監管工作模式，并不是要取代日常監督、專項監督和重點監督。也就是說由于“雙隨機”監管工作模式天然的弱點決定了不能做到監督對象的全覆蓋，因此監管部門在采用這種監管模式的同時必須與其他監管模式結合起來，更不能以此來免責。

4.適時動態調整“兩庫”。由于執法人員和抽查對象的變化，適時動態調整抽查人員名錄庫和抽查對象名錄庫，依據實際情況及時變更企業信息，加強重點產品及重點領域的監管力度。例如：學生服、嬰幼兒服裝等產品、賓館醫院等重點領域的監管，向學校、民政等集團采購單位供貨的纖維制品生產企業的監管，以提高監督工作的有效性。

5.加大檢查人員的培訓力度。扎實做好“雙隨機一公開”監管工作，既需要檢查人員自身加強對法律法規政策文件的學習，也需要相關部門[湖北省“雙隨機一公開”工作業務指導部門是省編辦（省審改辦）和省政府法制辦]加大對檢查人員的培訓指導，解決工作不留痕跡或檢查情況登記表填寫不全、不規范等問題，切實提高工作質量。