國內外食品包裝安全法規(guī)比較研究

黎英　成佳

摘要：比較國內外食品包裝安全法規(guī)管理模式及其特點，探索并完善適合我國發(fā)展的食品包裝安全法規(guī)體系。從美國、歐盟、德國、日本、中國關于食品包裝安全法規(guī)標準、管理方式等方面，系統梳理了國內外食品包裝安全法規(guī)體系，對各國在食品包裝材料、生態(tài)安全和標識安全的法規(guī)要求進行比較分析，總結各國關于食品包裝安全法規(guī)的先進經驗，為促進我國食品包裝的安全化、規(guī)范化提供思路與參考。

關鍵詞：食品包裝安全；包裝安全法規(guī)；食品包裝材料

中圖分類號：TB484 文獻標識碼：A 文章編號：1005-5312（2018）06-0254-03

一、前言

食品包裝對于食品安全的影響不容忽視，不合理的食品包裝極易導致食品安全事故的發(fā)生。而消費者丟棄的包裝廢棄物未經處理或處理方式欠妥，也將給環(huán)境帶來嚴重污染。世界各國尤其是歐盟和美國、德國、日本等發(fā)達國家為保障消費者健康、環(huán)境安全，紛紛制定了法規(guī)標準對其進行規(guī)范管理。盡管各國法規(guī)標準存在較大差異，但都能有效地解決食品包裝導致的食品和環(huán)境安全問題，給本國消費者提供了較好的保護。而隨著國外包裝綠色貿易壁壘的不斷升級，我國由于包裝不善引發(fā)的食品商品出口受限問題也日趨嚴重。

針對這一現象，對各國頒布的有關食品包裝的法規(guī)標準進行比較分析，并對國外先進管理經驗加以學習和借鑒，一方面可以更加完善我國的食品包裝安全法規(guī)體系，另一方面對于促進我國食品包裝相關企業(yè)健康發(fā)展也有十分重要的意義。

二、國外食品包裝安全法規(guī)體系概況

（一）美國

美國對食品包裝的管理十分嚴格，早在19世紀初就已經注意到灌裝食品采用的金屬包裝材料會對食品安全造成一定影響。此后，美國政府陸續(xù)立法通過法律不斷加強對食品包裝的規(guī)范管理，逐步構建起了科學嚴格、復雜有效的食品包裝安全法規(guī)體系。美國頒布的食品包裝安全法規(guī)散見于聯邦法規(guī)體系之中，包括《美國聯邦法規(guī)》第21部分、《聯邦食品、藥品、化妝品法》和《公平包裝和標簽法》等。例如，《美國聯邦法規(guī)》第21部分中，第170節(jié)至186節(jié)詳細列出了對食品包裝材料的規(guī)范要求。同時，為保證這些法規(guī)得到有效實施，美國政府還設置了科學的管理機構，主要包括食品和藥品管理局（FDA）、食品安全檢驗局（FSIS）、動植物健康檢查局（APHIS）和環(huán)境保護署（EPA）等。各部門管理機構監(jiān)管職責分工明確，進一步保障了本國食品包裝的衛(wèi)生安全。例如，美國FDA具有對本國或進口食品、藥品、化妝品等產品進行檢測、監(jiān)督的職責，該機構制定的關于食品接觸材料的檢測和評估標準十分嚴格。據規(guī)定在美國上市的食品，其包裝材料必須要通過各種復雜環(huán)境中的遷移測試，且各類檢測數據需獲得FDA批準合格。

（二）歐盟

歐盟是一個包含多個歐洲國家的政治聯盟，為了消除各成員國問的貿易壁壘和保護消費者健康，建立了統一的食品包裝安全法規(guī)體系。其中，關于食品包裝材料的法規(guī)可分為三個層次：第一層為框架法規(guī)和通用性管理條例，現行框架法規(guī)（EC）N01935/2004規(guī)定了食品包裝材料管理的通用安全要求，（EC）N02023/2006管理條例對食品接觸材料的生產規(guī)范要求和原則等進行了詳細規(guī)定；第二層為專項指令，目前歐盟只對包括再生纖維素薄膜、活性及智能材料在內的5類材料制定了專項指令；第三層為單獨指令指對單獨某一具體有害物質的特殊規(guī)定，例如歐盟就專門針對危害人體健康的N-亞硝胺物質頒布了93/11/EEC指令，其中明確規(guī)定了亞硝基類物質的含量、遷移量的合格限量及對應的檢測方法。

另外，在食品包裝標識和包裝廢棄物等方面，歐盟也頒布了諸多法規(guī)條例進行安全監(jiān)管。例如，《包裝與包裝廢棄物指令》及其修正案中對包裝從生產到廢棄回收的各個環(huán)節(jié)都提出了要求，并對包裝材料的種類、數量和重金屬含量也進行了嚴格限制等，以達到盡可能減少包裝和包裝廢棄物對環(huán)境影響的目的。總的來說，歐盟有關食品包裝安全的法規(guī)內容十分具體詳實，對于食品包裝材料的選擇、包裝標識的使用、包裝廢棄物的回收處理等方面都制定了具體可靠的法律依據。

（三）德國

德國是一個工業(yè)發(fā)達但自然資源較為缺乏的國家，其政府具有極為強烈的環(huán)保意識。在包裝監(jiān)管方面，德國頒布了《廢棄物分類包裝條例》、《德國包裝法令》、《循環(huán)經濟和廢棄物管理法》、《包裝及包裝廢棄物管理條例》等法規(guī)條例以減少包裝廢棄物產生，達到節(jié)省資源和保護環(huán)境的目的。例如，德國于1990年出臺的《廢棄物分類包裝條例》，首次通過立法對包裝廢棄物處理作了要求規(guī)范。德國對食品包裝同樣有著嚴格的要求，例如《食品、煙草制品化妝品和其它日用品管理法》（LFGB）是德國關于食品安全的基本法，該項法規(guī)中也有關于規(guī)范食品包裝的基本要求。在德國，食品接觸材料必須通過LFGB測試，食品才能銷往市場。《添加劑許可法規(guī)》主要對各類食品添加劑的使用范圍、使用限量等進行了規(guī)范，其中也對食品包裝標識作了要求規(guī)范。作為歐盟成員國之一，德國還需要循歐盟頒布的食品包裝安全相關法規(guī)的要求，這進一步規(guī)范了德國對食品包裝的管理。同時，各聯邦州進行監(jiān)督和管理，保證食品包裝安全法規(guī)的順利實施。

（四）日本

日本建立的食品包裝安全體系是以《食品安全法》為基礎，衍生法規(guī)為準則，相關行業(yè)協會制定的標準為指導。《食品安全法》作為日本關于食品安全的總綱性法律文件，其對食品包裝、容器也進行了基礎規(guī)范。例如，要求氯乙烯樹脂包裝、容器必須經過特定試驗過程等。而在此法基礎上，日本海關、厚生勞動省等管理部門又制定了一系列衍生性法規(guī)，來加強對食品包裝的安全監(jiān)管。以日本厚生勞動省為例，日本食品包裝的進口、生產和銷售都必須得到厚生勞動省許可。同時，該管理部門還可根據需要出臺標準對食品包裝材料加以規(guī)范，包括適于所有包裝材料的一般標準，針對塑料、玻璃、橡膠等物質頒布的類別標準，以及專門用途標準。

此外，由于行業(yè)協會制定的推薦性標準已被日本食品包裝行業(yè)廣泛采納，例如，日本衛(wèi)生PVC協會（JHPA）制定的肯定列表；日本油墨制造商協會制定的包裝材料否定列表等。因此，目前日本企業(yè)更多通過這種非強制性標準，對食品包裝進行自我規(guī)范管理。

三、中國食品包裝安全法規(guī)體系概況

中國對食品包裝的安全監(jiān)管可追溯至20世紀60年代，1972年國務院批準轉發(fā)《關于防止食品污染的決議》，將食品容器和包裝材料列入引起食品污染的原因之一。此后，為避免食品被包裝容器和包裝材料污染，中國開始制定一系列涉及規(guī)范食品包裝相關方面內容的法規(guī)標準。例如《食品衛(wèi)生法（試行）》（1982年）、《食品衛(wèi)生法》（1995年），以及2009年的《食品安全法》都將食品容器和包裝材料納入法規(guī)管理范圍實施安全監(jiān)管。目前我國尚未頒布有關食品包裝安全的專項法規(guī)，但制定的相關法規(guī)標準約500余項，已基本建立起一套食品包裝安全法規(guī)體系結構。2015年新修訂的《食品安全法》將與食品容器相關的條款增加至22項，進一步加強了對食品包裝的安全規(guī)范。《食品包裝用原紙衛(wèi)生管理辦法》、《食品質量安全市場準入審查通則》、GB9685-2008《食品容器包裝材料用添加劑使用衛(wèi)生標準》和GB7718《食品標簽通用標準》等有關食品包裝的法規(guī)標準，對食品包裝材料、標識等方面都作了相關要求。

同時，為進一步加強食品包裝安全監(jiān)管力度，近年來我國對食品包裝安全相關管理機構也作了相應調整。各部門職權分工更加明確，但分段管理的模式仍未發(fā)生根本性的變革。

四、國內外食品包裝安全法規(guī)對比研究

目前，世界各國出臺的有關食品包裝安全法律條文，大致涉及三個方面進行規(guī)制：一是食品包裝材料安全；二是食品包裝生態(tài)安全；三是食品包裝標識安全。如今歐盟與美國、日本、德國等發(fā)達國家，在食品包裝安全方面已經具備較為完善法規(guī)和管理機制。而我國對食品包裝安全關注較晚，相關法規(guī)的制定也尚處于起步階段，還存在許多不足。

（一）食品包裝材料安全相關法規(guī)

食品包裝材料中的化學成分向食品發(fā)生遷移，會給消費者健康帶來潛在威脅。世界各國都頒布法律對食品包裝材料的提出了嚴格要求，其中歐盟和美國的法規(guī)體系最具代表性。美國是最早制定相關法規(guī)標準的國家，歷經百年已經建立了復雜靈活且成熟可行的法規(guī)體系。歐盟的食品接觸材料法規(guī)立法層次分明，涵蓋范圍廣，“法規(guī)（ReguJation）”直接適用于各成員國，具有普適性；“指令（Directive）”需各成員國在規(guī)定期限內轉化為本國法規(guī)方可實施。中國主要通過“標準”對食品包裝材料安全要求進行規(guī)定，例如，塑料、聚苯烯、聚乙烯等食品包裝材料都有獨立的衛(wèi)生標準，要求清晰明確，便于使用。但與歐盟、美國較為完善的法規(guī)體系相比仍存在較大差距，具體體現在包裝材料中有害成分安全限量、物質遷移限量、添加劑限制種類等方面。例如各國或地區(qū)對于豁免物質的遷移限量要求規(guī)定不一，歐盟規(guī)定為10ug/kg；美國的遷移限量值是歐盟的1/20為0.5ug/kg，比歐盟更加嚴格；我國參照歐盟法規(guī)要求雖同樣規(guī)定為10ug/kg，但在實際檢測中，限于我國現有技術水平，很多單體添加劑還無法被檢測出，可以檢測出的也不能達到國外的靈敏度要求⑨。因此，在食品包裝材料安全法規(guī)方面，我國仍需結合本國現狀借鑒國外的先進管理經驗，進一步完善相關安全評估機制并及時更新標準，促使我國食品包裝材料標準體系更加完善和科學。

（二）食品包裝生態(tài)安全相關法規(guī)

目前，世界各國尤其是發(fā)達國家大多制定了有關包裝回收利用、減量化和低碳環(huán)保方面的嚴格法規(guī)標準來保護本國生態(tài)環(huán)境安全。其中，歐盟頒布的相關法規(guī)涉及面最廣、最嚴格。例如，歐盟于2004年修訂的《包裝指令》，對各成員國包裝廢棄物的回收利用和再生的具體目標等進行了詳細規(guī)定。歐盟與美國、德國、日本等發(fā)達國家還強調“生產者責任”，即生產者應對產品包裝從生產、使用直至廢棄處理的整個生命周期負責。因此，這些國家大多通過法律向生產者施壓，達到節(jié)約資源和避免包裝廢棄物污染環(huán)境的目的。

目前，中國對包裝引發(fā)的生態(tài)安全問題逐漸重視并實施了諸多努力，但相關立法仍不健全，主要依賴《食品安全法》、《包裝廢棄物的處理與利用通則》，以及環(huán)境資源法進行規(guī)范管理。在包裝廢棄物回收利用方面，中國出臺了包裝廢棄物處理與利用系列標準，該系列標準對包裝廢棄物的分類、處理與利用方法等方面進行了要求，但對回收數量、未履行責任的后果等方面缺乏明確規(guī)定。總體上，標準約束力不夠，在具體執(zhí)法實踐中也缺乏可操作性。

（三）食品包裝標識安全相關法規(guī)

食品包裝標識是消費者獲取食品相關信息的重要途徑，其科學真實性與消費者健康安全由十分緊密的聯系。近年來，許多國家頒布或更新了多項有關食品包裝標識法律條文，對食品包裝標識的要求更加嚴格。

總體上，呈現標注細節(jié)更嚴格、更加關注食品營養(yǎng)健康和重視消費者知情權的趨勢。例如，美國FDA頒布的《食品過敏源標識及消費者保護法案》中就明確規(guī)定除特定食品外，所有食品包裝都必須按要求標示致敏食品成分；歐盟于2014年實施的新食品標識法規(guī)（EC）No1169/2011，要求食品供應商需向消費者提供食品信息，包括使用說明、營養(yǎng)成分、過敏源存在情況等，確保消費者知情消費；德國不僅根據法律明確規(guī)定了食品包裝標識中必須說明的內容，德國政府還制定了食品營養(yǎng)價值說明和圖表的指導手冊，要求食品包裝標有營養(yǎng)價值的信息等。而我國近年來在食品包裝標識的規(guī)范管理方面也卓有成效，法規(guī)標準制定基本同國際接軌。例如，2013年施行的《預包裝食品營養(yǎng)標簽通則》要求食品包裝上應標注出“致敏物質”，這進一步保障了中國消費者知情權。但我國部分標準內容仍不夠詳細具體，例如《食品接觸材料及制品標簽通則》中規(guī)定具有較高安全風險的產品，應采用安全警示用語或者警示圖形標志進行標注，但一些企業(yè)僅采用英文進行標識，而沒有中文或圖示說明，極易造成消費者錯誤判斷發(fā)生安全隱患，因此，還需加強對標準的細節(jié)規(guī)范。

五、結語

近年來，我國政府對食品包裝安全的重視程度日益加重，盡管在食品包裝的管理方面實施了諸多努力也取得了較大進步，但與發(fā)達國家相比仍存在一定差距。我國構建食品包裝安全法規(guī)體系時間較短，部分標準還存在內容不明確、適用范圍窄和更新滯后等問題。

因此，我國仍需學習借鑒發(fā)達國家先進管理制度和經驗，結合本國現狀，不斷完善我國食品包裝安全法規(guī)體系，保障食品衛(wèi)生、消費者健康以及環(huán)境安全。同時，在食品包裝安全等級不斷提升的國際趨勢下，避免因標準化產生的貿易壁壘對我國食品及包裝企業(yè)發(fā)展負面影響。