中美地方政府治理決策比較研究

唐香玉

【摘 要】地方政府治理體系和治理能力現代化是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容和基礎支撐，關系著黨的執政安全和國家的繁榮富強。美國在地方政府治理的理論研究和實踐探索方面積累了許多經驗和教訓，開展中美地方政府治理決策比較研究，批判性地借鑒和吸收美國地方政府治理的經驗教訓，對中國地方治理實踐具有指導意義。

【關鍵詞】地方政府治理決策；比較研究

一、引言

經濟全球化熱潮已經席卷全球，各國政府為了應對經濟一體化下日益加劇的競爭壓力，紛紛進行行政改革和政府創新。面對全新的挑戰和機遇，為了加強自身的競爭力，更好地促進本級地方政府的經濟發展，各級地方政府也開始轉變觀念，進行機構改革和理念創新，由傳統的地方管理逐漸轉變成為地方治理[1]。地方治理理論便是在這樣一個環境背景下產生，并逐漸成為當前行政領域最熱門的前沿性理論之一。

論文采用比較研究法，以中美兩國地方政府治理決策為研究對象，批判性地借鑒美國地方政府治理的經驗教訓，為中國地方治理的實踐帶來一定的指導。

二、對中美地方政府治理決策比較

地方政府治理決策是地方政府治理的主體為了實現相應的治理目標，從而制定治理方案的各個要素環節的總和，屬于地方政府治理的工具，是地方政府治理整個大系統中不可或缺的組成部分。地方政府治理的首要工作便是決策，它是治理工作的基石與標準，它的好壞直接決定治理過程中后續工作的開展，也間接影響著治理的運行與最后的結果。

（一）決策導向比較

美國地方政府治理是公民導向決策，主要體現在：首先，美國民眾有參與治理決策的意識和自主性。第一，從美國建國的歷史會發現，美國民眾對于政府的信任度較低，在憲法和法律的大框架下民眾更愿意相信自己眼見為實的為自己辦實事的地方及州政府。第二，美國地方政府一級包括了州、縣、鎮、市、學區等所有除聯邦政府以外的所有政府機構，這些地方政府彼此出于平級階層，沒有上下隸屬管轄之分，也因此要這些地方政府承擔所有治理決策的職能并不現實[2]。必須要有市場、社會公民或第三方組織來接受委托，代替地方政府去行使這些職能。其次，美國社會公眾對于地方政府治理決策的參與途徑多種多樣：公民可以通過直接投票來選舉決定各級地方政府官員的任免從而影響政府治理決策；公民可以通過各種途徑反映自己的訴求，例如加入各種利益集團或者是直接向各級機構、議會議員提出建議意見。

中國地方政府治理是民主集中制導向決策，這是由中國的國情所決定的，它與中國社會長久以來的歷史文化、政治制度以及傳統決策機制有著密切聯系。中國自古以來屬于高度集權的政治經濟體制，歷經幾千年的發展進步逐漸演變成了具有中國特色的社會主義民主集中制[3]。雖然改進了許多傳統集權模式下的弊端，但其影響仍舊導致某些地方存在政社不分、政企不分的現象。在中國缺乏像美國一樣由普通民眾自愿參加的專門組織，在地方政府治理決策過程中能夠直接參與，表達利益訴求和意見建議。反過來，由于中國地方公民在地方決策過程中間的從屬地位，并且地方民眾對于主動參與地方政府治理決策的積極性不強，導致地方政府在治理決策過程中又必須承擔更多的引導和指導作用，以致形成了中國地方政府特色的具有民主集中制特點政府導向的地方治理決策。

（二）決策體制比較

美國是典型的聯邦制國家，聯邦政府與州政府及地方政府之間不存在上下隸屬的關系，只要在憲法和州法律規定范圍內，任何地方政府的決策行為不受聯邦政府的干預。這就使得任何一個州地方政府都是相對獨立于聯邦政府的一個決策中心；而州政府及各地方政府之間，由于州法律明確規定州地方政府及以下地方政府在法律地位上是相等的，也不存在隸屬關系，這就使得任意地方政府之間是互相獨立存在的決策中心[4]。其次，從美國地方政府與非政府組織、獨立第三方及各種利益集團在決策過程中的關系來看，它們之間是平等合作、相互協作的關系。美國是個地方自治水平較高的國家，社會民眾和非政府組織廣泛參與決策地方公共亊務。任何一個地方政府，無論相對于聯邦政府或是州政府，還是相對于獨立第三方、非政府組織而言，都是一個相對獨立的決策中心，而任何一個非政府機構、獨立第三方對于政府及其他決策主體而言，也是相對獨立的決策中心。正是由于這樣多個的決策中心，形成了美國地方政府治理“多中心”決策的特點。

中國地方政府治理是單中心的決策體制，具體體現在以下幾個方面：首先，中國實行的是單一制的國家結構形式，因此中央政府與地方政府之間實際上是存在一種領導與被領導的隸屬關系。再者，地方政府之間（也存在著上下級的關系，任何一級的地方政府在行使治理決策權時都要受到上級地方政府的監管和控制，并不是一個完全獨立的治理決策中心[5]。最后，中國地方政府與非政府組織、獨立第三方、社會公眾等在治理決策中的關系是管理與被管理、依附與被依附的關系，這些獨立組織、第三方機構與社會民眾都是地方政府在治理決策時所運用的手段和工具。

三、啟示與思考

中美兩國地方治理決策既有自己的特點與優勢，同時也存在許多的問題與不足，因此中國地方治理必須毫不動搖地堅持中國地方治理決策的核心價值觀——馬克思主義價值觀，必須繼承與發揚中國“民主集中制”的決策文化，必須打破傳統落后的“單一精英決策、官本位決策、人治決策、經驗決策、封閉決策”的文化[6]，合理吸收美國決策文化的精華思想，構建一個更加公平、民主、平等、多元、透明、開放、包容、協作的地方治理決策文化。改革與完善中國地方治理決策導向，把地方治理決策導向由過去的政府導向轉變為公民導向，突出地方治理決策的民本性，始終把公民的需求作為整個地方治理決策的出發點與落腳點，把公民的公共服務需求作為地方治理決策的重心。

【參考文獻】

[1]馬斌. 政府間關系：權力配置與地方治理[D].浙江大學，2008.

[2]高新軍.美國地方治理和對土地的管理[J].學習與探索，2012（06）：73-78.

[3]劉春峰. 中國地方政府治理模式研究[D].山東大學，2008.

[4]戴昌橋. 中美兩國地方治理比較研究[D].吉林大學，2011.

[5]麻寶斌，戴昌橋.中美兩國地方治理模式比較[J].吉林大學社會科學學報，2008（05）：121-127+160.

[6]曾輝方.論美國西部開發中的地方治理[J].科學社會主義，2017（02）：149-154.