論行政決策中的公民參與

武霞

【摘 要】本文以廈門PX項目事件這一政府與公民互動的經典案例為實證，分析行政決策過程中的公民參與問題。首先，對行政決策和公民參與的概念做出闡釋。然后，回顧廈門PX項目事件的整個經過，分析這一地方行政決策中公民參與的若干有代表性的特征。最后指出公民參與要在行政決策中發揮實質性作用。

【關鍵詞】行政決策；公民參與；廈門PX項目事件

一、行政決策與公民參與

（一）行政決策

決策是人們就需要解決的問題的行動方案進行抉擇的過程。行政決策是國家行政機關工作人員在處理國家行政事務時，為了達到預定的目標，根據一定的情況和條件，運用科學的理論和方法，系統的分析主客觀條件，在掌握大量的有關信息的基礎上，對所要解決的問題或處理的事務，做出決定的過程。行政決策是決策的一種，但由于它是行政主體做出的，因此具有不同于其他決策的特點，包括其主體的特定性、客體的廣泛性、決策依據的法定性和效力的權威性。

（二）公民參與

從狹義上講，公民參與是指在代議制民主中公民參與民主選舉投票選舉的過程，即由公眾參與選出代議制機構及人員的過程。從廣義上講，公民參與除了公民的政治參與外，還必須包括所有關心公共利益、公共事務管理的人的參與，要有推動決策過程的行動。在實際的活動中，泛指普通民眾為主體參與，推動社會決策和活動實施。

俞可平教授曾說，公民參與就是“公民試圖影響公共政策和公共生活的一切活動”。公民參與的領域大致分為三個層面，分別是立法層面的公民參與、行政決策層面的公民參與和社會層面的公民參與。

二、案例概述——廈門PX項目建設

（一）項目背景

1.項目介紹

PX項目是臺資企業騰龍芳烴有限公司投資的對二甲苯（PX）化工項目， 選址于廈門市海滄臺商投資區，是福建省對外合作重點工程，預期總投資額108億元人民幣，投產后每年工業產值可達800億元人民幣。PX項目2004年2月獲得國務院批準立項，2006年7月項目申請報告獲國家發改委核準通過，此后，征地拆遷和籌備施工等迅速展開。

（二）事件演變過程

1.政協提案，爭議開始形成。2007年3月，在全國兩會上，中國科學院院士趙玉芬等105名全國政協委員聯名簽署提案，建議廈門PX項目遷址。此舉引起了媒體和民眾的強烈關注。這份名為“關于廈門海滄PX項目遷址建議”的議案，使得PX項目進入了公眾視野。

2.民眾反對，爭議危機升級。2007年5月底，一條關于PX項目危害的短信迅速在廈門市民手機上傳播，造成廈門市民對PX項目的種種安全和環保危害的揣測。此前，在廈門著名的網絡社區小魚社區、廈門大學公開BBS上，關于PX項目的帖子，吸引了數以萬計的點擊率。

3.面對危機，政府開始采取應對措施。5月28日，《廈門晚報》刊登了一篇該市環保局負責人就“海滄PX項目”答記者問的萬字長文，還以《海滄PX項目已按國家法定程序批準在建》為題，被輿論普遍視為政府強勢推進的信號。6月3日晚，政府散發的傳單開始進入廈門千家萬戶，坊間談論反對PX項目的聲音逐漸變得平和。

4.政府作出決策，項目緩建。2007年5月30日，廈門市政府常務副市長丁國炎在新聞發布會上宣布啟動公眾參與程序，廣開短信、電話、傳真、電子郵件、來信等渠道，充分傾聽市民意見，接著解疑釋惑。

5.公眾參與。2007年12月13日，廈門市政府開啟公眾參與的最重要環節——市民座談會。駐廈中央級媒體以及廈門本地媒體，獲準入內旁聽。整場座談會持續四個小時。最終結果顯示，49名與會市民代表中，超過40位表示堅決反對上馬PX項目，隨后發言的8位政協委員和人大代表中，也僅一人支持復建項目。

三、案例反映出的公民參與

（一）政府評估決策機制缺位，民意廣泛參與呼喚制度平臺

在本案例中，PX項目在事前的環保評估中，沒有就該項目在全社會開放、進行專家咨詢、舉行聽證會等，這樣一來不僅使決策缺乏科學性和民主性，而且事后公民會認為自己的利益訴求完全受到了忽視而產生憤懣之情。環保評估報告的結果也未通過多種渠道向全社會公開，正是因為信息不對稱，造成在缺少公眾參與機制的情況下，出臺的政策引發種種猜測和質疑，最終導致一場風波，使政府處于尷尬境地。

尊重民意，是政府決策的社會基礎。在事前環保評估的環節，廈門市政府忽視了民意表達，為日后的一系列事件埋下了隱患，當然值得肯定的是，在之后在重新進行規劃環評的過程中，充分考慮了民意的訴求，使公眾切實參與到政府的決策中來，避免該危機的再次發生。

（二）新媒體的出現，構建政府與公眾的雙向溝通平臺

在PX項目事件中，手機短信成了公眾發表意見和政府回應的新途徑。相比起2007年，現在新媒體類型大大豐富，微博、微信公眾號、政務APP等，這些新媒體的出現，將大大拓寬民眾的參政渠道，并使政府決策更符合民意，也提高了公民參與政務活動的意識。媒體一直以來都是政府和公眾之間溝通的橋梁，目前自媒體的出現讓這座橋梁更加順暢，公民通過各種媒體形式直接發表各種不同聲音的平臺，對社會政策提出建議或給予批評，有利于政策的完善。

（三）市民個人意見和大眾傳媒共同構成公共輿論，有效影響了政府行政決策

在本案例中，對政府決策施加壓力最大的不是實質性的活動，而是壓倒式的輿論。在當代社會中，當公民自發地在網絡上組織一些活動時，政府會感受到巨大的壓力從而更加積極地采取行動回應公民需求，做出暫緩甚至取消某一項目建設的決策。“在遭到公共輿論強有力的反對時，任何政府都是脆弱的”iii因此，政府在作出行政決策之前就應當充分尊重和反映社情民意，避免在決策實施中被迫叫停，這樣不僅會造成已投入成本的凈損失，還會有損政府形象，給大眾造成不好的印象。另外，官方媒體在公眾和政府關系中扮演者重要角色。顯然，要使公共傳媒為公民有效表達利益訴求承擔責任，政府必須賦予其以獨立性，防止媒體被操縱和蛻變為“勸服的藝術”。

（四）公民參與的自發性和低組織化影響了參與有效性

盡管公民通過形成的公共輿論給政府施壓，實現了在公共領域的對話，使利益得以表達，但是公民與政府仍然是處于一種不平衡的狀態。缺乏平衡的對話和互動能力，這種力量對比的巨大差異使個體的參與對政治體制的影響力十分有限。個人在參與能力、參與條件等方面的差別，使他們對決策的影響力不同，這難免會使一些個體及其利益被邊緣化，因此，個人只有在成為團體成員并為團體利益進行活動時才能夠在政治生活中發揮作用。民間組織的存在就是把具有共同利益的群眾聚集起來，與政府開展多向度的互動和博弈，既能彌補公民對政府對話力量的薄弱和不平等性，提高公民政治參與的影響力，也有利于參與過程的規范有序。

四、結語

公民參與在行政決策中發揮效能的大小與制度化的參與形式密切相關，我國最主要的制度形式是人民代表大會制度和人民政協制度，同時還有信訪、聽證會、座談會等形式。但是，目前這些制度在實際生活中發揮的功能卻是十分有限的，公民往往愿意選擇如上述案例中的非制度化形式，這反映出我國的公民參與機制尚不完善，這是公民參與難以發揮效能的主要原因。另外，公民參與需要提高組織化程度和決策者轉變觀念也是影響行政決策中公民參與作用的因素。

【參考文獻】

[1] 張國慶《公共行政學》第三版 第七章：行政決策，北京大學出版社

[2] 俞可平.賈西津主編《中國公民參與—— 案例與模式》.北京：社會科學文獻出版社，2008：代序1-2

[3] [美]邁克爾·羅斯金等.政治科學[M].北京， 華夏出版社，2001：152.