淺談資本化視域下地方公共品供給的財政激勵機制

劉宇璐

【摘 要】中國正處于完善社會主義市場經濟的轉型階段，在歷經多年的髙速經濟增長之后，地方政府在公共品供給領域的表現卻并未得到認可。根據聯合國發展項目的統計，2012年中國的人類發展指數為0.699，在有統計指標的187個國家當中僅排名第101位，公眾對于教育、醫療服務的提供不甚滿意。而近年來冬天連續出現影響大范圍國土的霧霾，讓我們不得不重新審視地方政府過分重視經濟發展而導致環境惡化的代價。因此，如何優化地方政府在公共品供給領域的行為激勵，不僅是國內學界關注的重要問題，也是中國提升財政治理能力的現實需要。本文的核心觀點是：地方政府的收入制度是決定地方政府行為激勵的重要因素。由于房地產能夠作為公共品付費的載體，地方政府與房地產價值相關的租金、稅收能夠使地方政府產生內在動機去自發地回應居民需求。因此，在以公共財政為導向的改革進程中，其可以作為地方財權建設的基礎。

【關鍵詞】資本化；地方公共品供給；財政激勵

十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力的現代化。公共品的有效供給是提升政府治理水平的重要方面，也是黨和國家高度關注的現實問題。在堅持改革以實現民族復興的偉大進程中，教育、社會保障、醫療服務、生態環境等公共品質量的不斷提升，能夠使發展的成果更好地惠及人民，是社會、經濟可持續健康發展的有機組成部分。在中國，地方政府承擔著公共品供給的主要責任，幾乎涉及除國防、外交外的所有國內公共以來，地方政府在預算內財政支出中所占比重不斷上升，到2014年已經達到85.1%。在教育、社會保障和就業等領域地方政府更是承擔了超過90%的支出責任，根據美國學者蘭德里的研究部，將中國的地方財政支出規模與世界其他50余國的比較發現，僅次于中國排名第二的美國地方政府所占支出的比重還不到50%。因此，從支出的角度考查，中國是世界上最為分權的國家，沒有之一，即中國的公共品供給責任是高度地方化的。與此同時，中國地方公共品供給主要采用集中決策的方式，地方政府在配置公共資源時擁有較大的自主權。因而，其治理水平以及在公共品供給中的行為偏好將直接影響公共品供需均衡能否實現以其滿意程度。

一、公共品需求的滿足：一個“需求表達——財政激勵”的框架

由于政府的支出即公共品的供給過于瑣碎，很難對其進行全面的規定與監督，地方政府更傾向于能夠放松其預算約束的政策或者更加偏好能夠増加其預算的支出。地方政府追求財政收益的普遍性與該假定的合理性。作為具有理性的決策者，其行為可被類比為一個進巧投資決策的企業，公共支出是地方政府的“投入”，財政收益就是地方政府“產出”。公共支出的決策主要取決于投資支出后未來的回報：如果地方政府從某頂活動或者某種產業中獲得較多的收入，那么政府就有激勵去扶植這項經濟活動，從而對支出政策產生影響。如果某項公共支出缺乏相應的收入回報，那么地方政府就缺乏相應的激勵去提供，除非上級政府要求地方政府送么做。因此，在一個分權化的“市場”上，公共品的供給成為地方政府獲得財政資源的重要王具和手段：地方政府必須通過提供良好的公共品吸引稀缺資源的流入，在財政體制中展開競爭，以獲得更多的財政收入，某種特定的“投入——產出”模式決定了地方政府的行為。

現實中，分級財政體制框架己經成為各國普遍采用的財政管理形式。因此，中央——地方財政關系成為影響財政激勵效果的另一個因素。如果地方政府更多地考慮自身的財政利益，必然更有動機去最大化自有收入，而缺乏動機去最大化中央參與分成較多的收入。因此，地方政府的財政利益不僅依賴于自有收入的來源形式，也依賴于這種收入在中央和地方之間的分配關系。站在中央政府的角度，通過賦予地方政府合理的收入制度能夠矯正或者約束其公共品供給行為，利用財政激勵，使得地方政府的收入來源與滿足居民公共品需求保持互補性[1]。

二、房地產市場與公共品的需求表達：資本化效應

（一）公共品受益的空間有限性

公共品消費的技術屬性是理論的起點，但在經典的公共品理論中，馬斯格雷夫（1939）和薩繆爾森（1954）均忽略了一個非常重要的因素一一空間維度，這使得二人對于公共品的理論抽象與現實相距甚遠。弗爾德瓦里（2011）就曾經指出：“人類是陸地動物，是生活在地球表面三維空間里的生物，這對每個人來說都是顯而易見的事實，但撰寫關于公共物品文章的經濟學家”，以此批評公共品理論研究中對于空間問題的忽視。事實上，當納入空間因素后，無論是“非競爭性”還是“非排他性”都是不成立的[2]。

（二）房地產市場與公共品需求表達

上述分析表明，公共品的供給并不等于公共品的受益，公共品受益的空間范圍有限這一基本事實說明，要想從公共品中獲得效用必須以空間上的匹配為前提，而且大多數公共品只有連續地受益才能對居民產生效用，所以公共品的消費是和空間（土地）“捆綁”在一起的。盡管公共品自身可能是“非競爭”的，一個人的消費不影響同時消費的另一個人，似乎能夠“容納”無限多的居民消費，但是與其相聯系的空間卻是有限的。Gaffney（1968）曾經以瀑布作為例子進行了生動的說明，雖然瀑布的觀賞價值具有非競爭性，但是觀賞瀑布所需要的空間卻是

三、房地產租稅制度對地方公共品供給的財政激勵

資本化效應意味著居民能夠通過房地產市場表達自身的公共品需求，并將公共品的支付意愿以更高的房屋價格或者租金的形式體現出來。這意味著對于房地產的所有者會形成一種自發的行為激勵去匹配居民的公共品需求，以獲得更多的財產收益，兩千多年前，中國古代的著名哲學家孟子就曾清楚地表達過這樣的思想：有恒產者有恒心。從現實來看，住房建筑物一般是私有產權，政府對房屋的交易或者保有進行征稅[3]。但不同國家土地的產權制度有所區別，在土地公有制下，政府以地租的形式參與初次分配；而在土地私有制下，地方政府來自于房地產的相關稅收實際上使其間接擁有了當地土地（房地產）價值的部分產權；兩種制度下，房地產價值都與地方政府的財政利益捆綁到了一起，滿足闡述的財政激勵中收入來源與公共品需求具備互補性的條件，其自然有內在的激勵去提供更好的公共品滿足居民的需求以最大化財產價值并獲得更多的財政收入。

四、結論

近年來有關財政分權的眾多研究己經表明，追求財政收入是地方政府最重要的策略行為，這會使得政府的決策依賴于收入制度的設定，其中也包括其公共品供給的行為激勵。在經典的公共品理論中，“搭便車”引起的收費困難是公共品供給激勵困境出現的原因所在。但現實地考察公共品的消費特征和受益屬性，土地能夠作為公共品付費的載體，因此與土地和房地產相關的租稅收入對于地方政府公共品供給行為的影響非常重要。這一地方公共品的供需響應機制需要兩個條件。第一，居民能夠通過房地產市場自主地選擇與之匹配的公共品供給水平，這樣優質的公共品就能“沉淀”為更高的房地產價值；第二，地方政府要具備一種來自于房地產市場的收入工具，使之成為當地物業價值的全部或者部分產權擁有者，從而使得其財政利益與滿足居民的公共品需求是一致的，產生一種相容的內在自我激勵。鑒于房地產市場在實現公共品供需均衡中的重要作用，是居民“用腳投票”機制的重要載體，對于地方政府房地產租稅制度的分析和設計應予以足夠重視。

【參考文獻】

[1]嚴思齊，彭建超，吳群.土地財政對地方公共物品供給水平的影響——基于中國省級面板數據的分析[J].城市問題，2017（08）：8-14+83.

[2]宋琪，湯玉剛.基于公共品資本化的地方財政激勵制度研究——土地財政如何影響公共品提供[J].經濟理論與經濟管理，2016（01）：46-58.

[3]湯玉剛，陳強，滿利蘋.資本化、財政激勵與地方公共服務提供——基于我國35個大中城市的實證分析[J].經濟學（季刊），2016，15（01）：217-240.