PPP項目有限公司股權轉讓限制問題研究

胡蔚

【摘 要】PPP項目公司股權轉讓問題一直是我國PPP項目退出機制的重要問題，本文重點討論PPP項目公司為有限責任公司（以下簡稱為“PPP項目有限責任公司”）的情況，目前我國PPP項目有限公司股權轉讓限制存在的主要問題有鎖定期限制未考慮融資需求、轉讓限制使得社會資本方無法有效退出項目，建議依據社會資本方職能對PPP股權轉讓進行不同限制，提高產權交易市場中轉讓系統的使用率。

【關鍵詞】PPP項目；股權轉讓

政府與社會資本合作（英文譯為Public Private Partnership，簡稱“PPP”）中股權轉讓一直是實踐中的重點問題，股權轉讓機制的完善能夠促進我國PPP建設更好的進行，但目前我國PPP項目股權轉讓限制還存在問題，需要進一步完善。本文對此進行了討論：

一、PPP項目有限公司股權轉讓限制存在的問題

（一）鎖定期限制未考慮融資需求

目前鎖定期為PPP項目有限公司股權轉讓限制的主要方式，《PPP項目合同指南》第二章第十節、最新的《PPP條例（征求意見稿）》第二十六條等都對鎖定期做出了規定，而《PPP條例（征稿求意見）》第二十六條規定在項目建設期間社會資本不得轉讓其持有的項目公司股權，項目建設期為股權變更鎖定期，標志著行政法規層面上對鎖定期作出的相較于其他PPP相關法律法規更為具體的規定。

這樣的規定可能帶來的問題是增加了PPP項目的融資難度，在一些PPP項目中，社會資本方為解決加快資金流動及變形，希望能夠在項目公司設立后就能將部分股權轉讓給為本PPP項目專門設立的信托計劃或基金等金融工具，但如果正式出臺的《PPP項目條例》確定了PPP項目有限公司的建設運營期內股權不能轉讓，則這樣的規定將會導致社會資本方無法在項目建設期利用此種融資方式進行融資，可能會加劇PPP項目融資的難度。假如存在某項目為X項目，X項目在建設期需要較大投資，同時由于項目審批出現延遲，人力成本和物價水平上浮等其他因素，因而X項目工程建設出現延期、總投資大大超出之前的預算，出現了短時間的資金鏈條斷裂。而由于建設期股權轉讓鎖定期的限制將導致想要參與融資的社會資本對這個項目望而卻步。除非修改股東協議和公司章程，X項目很難通過股權轉讓等方式引入新的社會投資方，進而導致X項目失去了引進新的投資人，提高融資能力，使新的融資覆蓋超額預算的可能。

（二）轉讓限制使得社會資本方無法有效退出項目

《PPP條例（征求意見稿》中規定PPP項目的股權轉讓不能在建設期以內進行股權轉讓，在缺陷責任期滿以后才能進行股權轉讓。而這樣的規定卻會導致只想參與PPP項目融資部分的社會資本方無法及時退出項目。因為PPP項目主要在公共服務領域進行應用，涉及的行業多為水利、交通等需要長期進行修建的行業，這樣的行業的建設期和缺陷責任期時間也均不短。在這一期間，不排除為PPP項目融資的社會資本方因生產經營方針策略都發生變更，或項目運行出現問題，負責融資部分的社會資本方想要通過將股權轉讓給具有更強融資能力的社會資本方的方式退出PPP項目等情況的發生。同時，因為負責融資的社會資本方也并不參與PPP項目的建設和運營，在能夠保證為PPP項目提供足夠的資金支持的情況下，限制參與PPPP項目有限公司融資部分的社會資本方的股權轉讓是沒有必要的，這將會對負責融資的社會資本造成退出上的困難。

同時，當PPP項目有限公司處于良性運轉的情況下，其自身的股權與公司管理能夠獨立分開時，仍有PPP項目股權轉讓需要政府審批等情況出現時，就會降低PPP項目的運行效率，大大降低社會資本參與PPP項目的積極性。

二、PPP項目有限公司股權轉讓限制的完善建議

（一）依據社會資本方職能進行不同限制

當參與PPP項目的社會資本方由多家公司組成時，在投標階段，參與PPP項目的社會資本方即應采用聯合體形式。在目前我國的PPP實踐中，與社會資本方為一家公司的情形相比較，社會資本方由多家公司組成的情況下股權轉讓條款會相對復雜。

在社會資本方由多家公司組成的情況下，PPP項目有限公司的股權轉讓除了考慮股權質押融資安排外，還應當考慮到PPP項目一般來說可以分為融資、建設和運營這三個部分。如果參與PPP項目的社會資本方分別參與不同的部分，其股權應當受到不同的限制。目前實踐和《PPP條例（征求意見稿）》確定了以建設期作為鎖定期，運營期允許股權轉讓的一般模式。但是考慮到融資這部分可以獨立與項目的建設期和運營期，在合理設置的情況下能夠不對項目的運營和建設產生影響。應該允許融資部分的股權轉讓不在受到鎖定期的限制因此，目的僅為參與項目融資的社會資本方應當允許在完成項目的融資后，不再限制這類社會資本方在PPP項目有限公司中的股權轉讓。PPP項目的融資部分一般由組成社會資本方聯合體的金融機構提供，金融機構參與PPP項目為了獲得融資部分的融資收益。由于PPP項目的整體期限都很長，根據《PPP合同指南（試行）》的規定，PPP項目周期一般為二十至三十年，但金融機構對資金運作期間的要求一般都不能過長，金融機構能夠為PPP項目提供的貸款期限一般情況下均會短于PPP項目的整體期限，因此如果允許金融機構只在PPP公司的運營部分進行股權轉讓，既不會影響PPP項目的運行，也會促進PPP項目的資金運作，吸引更多的社會資本方參與PPP項目。在負責融資部分的社會投資人參與PPP項目時，應當盡量減少PPP項目合同股權轉讓限制，例如除法律法規等強制性規定外不對負責融資的PPP項目公司社會資本方的股權轉讓比例限制。

參與PPP項目負責建筑部分的社會資本方參與PPP項目的目的主要是得到PPP項目的施工業務，而并不想參與PPP項目的融資和運營，應當允許負責項目建設部分的社會資本方在項目完成建設并能夠穩定運行后退出PPP項目。

負責項目運營部分的社會資本方參與PPP項目的目的是對PPP項目進行運營，如果負責運營的社會資本方退出可能對項目運營產生的影響較大，因而受讓負責運營部分的社會資本方的股權的公司應當與股權的轉讓方具有相同或更好的資質，具有不少于股權轉讓方的項目運營經驗。同時，應當限制負責運營部分的社會資本方也在鎖定期后轉讓股份，以便負責運營的社會資本方能夠更好的了解PPP項目的建設，進而更好的運營PPP項目。

（二）提高產權交易市場中轉讓系統的使用率

由于PPP項目的周期較長，而愿意把自己的資金一直放在PPP項目中不流動的社會資本方卻幾乎沒有。針對這個問題，英國以及歐美國家形成了基礎設施投資股權次級轉讓的高流通市場。我國也借鑒了國外的這一做法，天津金融資產交易所設立了PPP資產交易和管理平臺，上海聯合產權交易所設立了上海PPP資產交易中心。

目前，我國建立的PPP產權交易所在PPP項目融資方面得到了較大的使用，但在股權轉讓方面，參與平臺資產轉讓或股權轉讓的PPP項目卻較少。以天津的天津金融資產交易所PPP資產交易和管理平臺為例，在這一平臺上，可以看到要約和資金募集項目較多，而資產轉讓項目卻一個都沒有。這可能從側面表現出我國的PPP交易市場中股權轉讓并未被良好的運用。這可能與我國大多數PPP合同簽訂時約定股權協議轉讓相關，但應該積極推進PPP項目有限公司在PPP交易場所中轉讓股權，做到公平公正公開。當PPP項目有限公司已經走上正軌，自身的運營與公司股權持有者關系不大時，應當減少對股權轉讓的限制，從而提高PPP產權交易所中PPP股權系統的使用率。

三、結語

對PPP項目有限公司股權轉讓進行限制時，依據社會資本方職能進行不同限制，提高產權交易市場中轉讓系統的使用率，能夠更好的完善PPP項目有限公司股權轉讓機制，進而促進我國PPP項目更加良好的運行。