完善金融監管協作機制，發揮金融監管協同效應

陳華 趙謙

近年來，我國宏觀經濟運行穩步上升，金融業發展總體穩健，但是局部金融風險卻頻頻發生。錢荒、股災等流動性危機愈演愈烈，暴露了我國監管體系的真空地帶；期貨暴炒、債券違約潮等金融風險事件持續上演，突顯出我國金融監管效率亟待提高。不久前，業內廣議國內金融監管格局將會由以往的一行三會模式整合為一個大一統的金融監管當局，以期全面統籌宏微觀審慎監管體系。自2003年“一行三會”的監管格局形成以來，我國貨幣政策和金融監管的專業性大大提高，如果此時合并一行三會，勢必導致監管效率上的損失。因此，在一行三會合并方案擱置的前提下，完善金融監管協作機制，發揮金融監管協同效應，對強化現有金融機構的監管控制，糾正金融市場失靈現象，維護金融市場的安全穩定意義重大。

一、強化金融協同監管的頂層設計

建立完善金融協同監管體系，一是要做好金融機構間協同監管的頂層制度設計。2003年以來，一行三會的中國金融業監管格局基本滿足了我國經濟發展的實際需要，維護了我國金融市場的相對穩定。然而，監管工作中仍然存在一些尚未解決的問題，如監管機構之間缺乏協調機制、缺乏全面監管理念、部分監管地帶存在真空等，拉低了金融監管的效率，影響了金融監管的成效。因此，在繼續優化現有的金融監管方式的同時，加強金融監管的理論研究，從以往的實踐中找出監管空白點并加以彌補，改革完善金融監管體制，做好金融機構間協同監管的頂層制度設計，對于促進金融業的持續健康發展意義重大。二是構建多層次的金融監管體系。作為我國最重要的金融監管機關，中國人民銀行應當同銀監會、證監會、保監會一同擔負起對金融機構、金融業務的監督管理重任。政府應當制定相關法律法規來賦予一行三會相應的權力，強化央行在金融監管中的權威性和獨立性地位，完善各監管部門間合作制度，落實各職能部門的分工職責，以便形成統一協調的監管機制。此外，還應充分發揮金融企業內部控制、行業自律、社會監管等方面的作用，構建多層次、多維度的金融監管體系。三是要創新金融監管方式和手段。目前，我國金融監管手段單一，大多采用法律手段、行政命令、經濟處罰等方式約束金融機構，往往在實際工作中不能有效實現金融監管目標。因此，創新金融監管手段，提高金融監管效率和水平以應對快速發展的現代金融業顯得尤為重要。政府以及金融監管當局應當加快金融監管的法制化建設，綜合運用包括法律手段、行政手段、經濟手段、技術手段在內的各種監管方式，制定一系列有關金融機構市場準入、運作、退出規定規程，實現多種監管手段的統一互補，保障金融機構審慎經營，保護金融消費者的合法權益。四是要完善金融監管的法律支撐體系。完善金融協同監管體系，健全的法律法規體系是其保障。政府應當盡快建立獨立的金融執法機構，在現有的金融法規基礎上，結合實際需求進行修訂和完善，盡快制定一行三會協作的具體細則，出臺相應的執法流程程序，對原有的不適應現有監管體系的規則條款進行清理，構建與完善金融法律法規制度。此外，金融監管當局應當盡早建立存款保險制度，提高金融機構抗風險能力，促進金融創新，維護金融體系的安全穩定。

二、明晰金融監管的權責邊界

明確金融監管權責邊界，一是要明確各金融監管機構權責邊界。科學的金融機構監管權責劃分是加強金融管理、提高監督效率的必要前提，在現有的分業經營監管體系下，職責界定和協調機制的缺乏使得各監管部門之間存在行政分割現象，導致監管重復、多頭審批以及交叉業務監管空白等難題。政府應當對于某一具體機構，某一特定金融業務，根據其主業特點與實際情況，選擇一個監管部門作為其主要監管人，其他監管部門作為次要監管者進行協調監管。如果金融業務混合交叉經營特點明顯，不同金融機構業務之間的關聯性和金融風險跨行業跨市場之間的傳染性較強，可以由該交叉業務涉及的監管部門共同組建一個聯合監管機構，對該業務進行特別監管，以此提高監管協調性。二是要明確監管機構和金融機構權責邊界。在金融監管過程中，政府應當對監管機構行使監管權力進行監督和約束，防止監管機構對金融機構的監管行為的過分干預，明確監管機構和金融機構的權責邊界，強化對金融機構的行為監管，做到誰審批，誰負責，充分發揮監管機構功能，制定宏觀審慎監管框架，防范系統性區域性風險。三是要明確中央監管機構和地方政府權責邊界。我國現如今監管體系以中央垂直監管為主，中央監管權力過大限制了地方監管部門的積極性。因此，中央監管部門應當能夠適當下放部分監督管理權力，明確中央監管機構和地方政府權責邊界，特別是對于中央監管觸及不到的地方監管領域，賦予地方政府更多的地方金融監管權限，由地方政府根據本地情況靈活監管。此外，政府應當加強中央監管機構與地方監管機構的信息溝通與交流，完善地方金融風險監測、預警系統和危機處置機制，建立穩定的全局性金融體系，打造富有活力的地方性金融市場。四是要明確監管機構和金融消費者的權責邊界。金融監管的主要任務就是維護金融消費者合法權益，政府應當建立健全金融消費者法律保護體系，加強對金融消費者的金融知識宣傳教育力度，強化消費者風險意識與維權意識，以法律條文的形式對消費者權益保護內容做出具體規定，完善金融產品信息披露制度以保障金融消費者的知情權，規范金融機構行為，維護金融市場公平公正。

三、加強金融監管機構的協調配合

加強金融監管機構協調配合，一是要明確金融監管目標。我國現有的法律法規對我國各監管機構的具體監管目標沒有明確規定，導致金融監管機構在進行市場監管時缺乏明文依據，不同監管機構在監管工作中無法進行有效協調，進而使得監管目標錯位，監管成效難以得到保證。因此，政府及有關當局應盡快明確金融監管目標，并出臺相應的法規條例予以落實，各監管機構根據監管目標進行協調合作，并根據出臺的法規條例制定出針對性的措施來對市場進行監管。二是要完善金融監管協調機構制度。我國現有的一行三會協調制度是2003年建立的金融監管部際聯席會議制度，聯席會議由央行牽頭，旨在解決各機構間難以決斷的交叉業務問題。政府應當制定相應的法律法規，明確聯席會議的主要職責，賦予聯席會議相應的權力，提高聯席會議的法律地位和權威性，并由聯席會議統籌各部門間金融監管工作，協調各部門間金融監管業務，避免出現監管重疊現象，有效消除監管空白盲區，維護金融市場的穩定性。三是要建立金融監管信息共享平臺。我國金融業采取分業經營模式，在一定時期內維護了我國經濟的穩定性，但是該模式使得以一行三會為代表的金融監管機構缺乏良性互動，金融監管信息不能有效共享，監管者與被監管者存在著信息不對稱現象，提高了金融監管的成本。因此，有關當局應當建立金融監管信息共享機制，利用現代化科學技術手段，構建網絡信息共享平臺，建立涵蓋一行三會以及各金融機構的信息網絡系統，將金融發展等經濟信息納入系統中并實時調整，共享金融信息資源，確保信息收集、整理、交換的及時準確性。四是要繼續推進金融監管改革進程。我國金融監管的協調機制仍需優化，政府應當落實市場機制在金融資源配置中的決定性作用，全面深化金融監管改革，豐富金融機構體系，健全金融機構市場體系，完善金融監管框架，提高金融服務實體經濟效率和支持經濟轉型的能力，通過體制性改革解決系統性、區域性金融風險問題。

四、提升金融監管機構的協同效率

提高金融監管機構合作效率，一是要保持各金融監管機構的獨立性。中國金融市場上，金融監管與政治體系存在著千絲萬縷的聯系，獨立監管是金融監管機構存在的價值核心，政府應當致力于解決“政監不分”的難題，調整和轉變監管職能，創新金融監管體制，從以往的“官本位”、“行政化”思維定式中解放出來，樹立依法監管的現代法治觀念，淡化消除行政體制約束，規范監管程序，保障一行三會等金融監管機構人事及經費來源的獨立性，保證監管機構具有足夠的獨立的權力以實現有效監管。二是要完善執法聯動機制。影子銀行和互聯網金融的發展使得混業經營規模進一步擴大，金融監管必須跟上金融發展的步伐。各監管部門間應進行充分的溝通與協調，完善聯合協作機制，協同供給監管信息，降低信息搜集成本，拓寬信息供給渠道，共同進行監管執法，推進統一市場監管和綜合執法模式，加強執法聯動，形成監管合力。三是要從傳統的機構監管向行為監管轉變。此前我國金融監管方式主要以牌照管理式機構監管為主，今后將會以行為監管為主。我國利率市場化進程的不斷加快，金融產品的日趨復雜，使得行為監管的重要性日益突出。政府監管方式應當從以往的“管機構”向“管業務”轉變，根據金融機構業務、行為設置監管內容與標準，制定統一、開放、透明的監管規則，建立行為監管體系，加強審慎監管，加強事前消費者保護，提升金融監管的有效性。四是要兼顧金融機構的安全與效率。在保障金融機構的資金安全的基礎上，金融效率也不容忽視，政府及有關監管機構應完善存款保險制度以維護整個金融市場的安全穩定，以市場懲戒來剔除效率低下的金融機構，促進金融業良性競爭，淬煉高品質、高效率金融服務。