面向新型智庫需求的公共政策學教育教學改革

李明

摘 要： 中國特色新型智庫建設是十八大以來全面深化改革的重要內容。建設中國特色新型智庫，推動中國從智庫大國向智庫強國邁進，有助于建立科學民主的公共決策體制機制。建設一批具有國際影響力的中國特色新型智庫，需要加強中國公共政策學的教育教學改革。基于當前存在的問題，提出四條對策建議：推動中國公共政策學的學科自主性；編寫具有國際視野并切合中國國情的公共政策學精品教材；暢通高校、智庫以及政府間的人才交流，提升公共政策學科的師資力量；公共政策的教育目標和教學環節設置，始終緊扣德才兼備政策分析家的培養。

關鍵詞： 智庫；公共政策；政策科學；政策分析家

中圖分類號：D035；G642 文獻標識碼：A 文章編號：1674-7615（2018）01-0054-05

DOI：10.15958/j.cnki.jywhlt.2018.01.012

智庫（ThinkTank），也稱作思想庫，是現代決策體制中的重要組成部分。它最初起源于20世紀初的美國，在二戰以后得到蓬勃發展。特別是從上世紀六七十年代起，智庫迎來了發展的黃金時代。根據美國賓夕法尼亞智庫研究項目編寫的《全球智庫報告2016》，截至2015年底，全球智庫的數量為6846家。最早研究智庫的美國學者保羅.迪克森（PaulDickson）將智庫界定為：一種穩定的相對獨立的政策研究機構，其研究人員運用科學的研究方法對廣泛的政策問題進行跨學科的研究，在與政府、企業及大眾密切相關的政策問題上提出咨詢。[1]里奇（Rich2005）認為，智庫是“那些獨立的、不以利益為取向的非營利組織，它們生產專業知識以及思想觀念，并主要借此來獲得支持并影響政策制定過程。”[2]

改革開放以來，伴隨著決策科學化和民主化的提出，我國智庫如雨后春筍般成長起來。黨的十八大以來，中央提出建設中國特色的新型智庫。本文在闡述中國特色新型智庫時代背景與歷史使命的基礎上，基于智庫建設與公共政策學科的相互促進關系，總結我國公共政策學教育教學過程中取得的成績，以及所存在的典型問題，最后面向中國特色新型智庫建設和人才需要，提出公共政策學教育教學改革的對策與建議。

一、建設中國特色新型智庫的背景和使命

黨的十八大以來，黨中央、國務院高度重視智庫在現代公共決策過程中的作用。十八大報告提出：堅持科學決策、民主決策、依法決策，健全決策機制和程序，發揮思想庫作用。2013年4月15日，習近平總書記對我國智庫建設作出重要批示。2013年11月12日，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，其中明確提出：“加強中國特色新型智庫建設，建立健全決策咨詢制度”。2014年10月27日，中央全面深化改革領導小組第六次會議審議通過了《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》，并于2015年1月印發。2015年11月9日，中央全面深化改革領導小組第十八次會議通過《國家高端智庫建設試點工作方案》。2017年2月6日，中央全面深化改革領導小組第三十二次會議審議通過了《關于社會智庫健康發展的若干意見》。2017年10月，黨的十九大首次將“加強中國特色新型智庫建設”寫入全國黨代會報告。其中，《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》指出，中國特色新型智庫是以戰略問題和公共政策為主要研究對象、以服務黨和政府科學民主依法決策為宗旨的非營利性研究咨詢機構。各國智庫普遍以研究公共政策、提供政策建議為主要任務，以非營利性作為組織屬性。而理解中國特色新型智庫的內涵，需要鎖定“中國特色”以及“新型”兩個方面。“中國特色”是就中國智庫嵌入的政治制度環境以及智庫格局而言，“新型”是就中國智庫在現代公共決策體制中的作用以及實現中華民族偉大復興征程中肩負的使命而言。具體來說，建設中國特色新型智庫的時代召喚需要從智庫發展、公共決策以及民族使命三個層次理解。

第一，推動我國從智庫大國發展為智庫強國。美國賓夕法尼亞大學“智庫研究項目”從2007年開始發布《全球智庫報告》，每年發布一期，已經成為全球最權威的智庫評價體系。據報告統計，2008年，中國智庫有74家，數量排名位于全球第12位；而到了最新一期的數據，即2017年1月25日發布的《全球智庫報告2016》，中國的智庫數量達到435家，在數量上超過英國、印度、德國、法國等，位居全球第二位，不過美國是絕對的智庫霸主，以1835家位居第一。然而，根據多項評估指標的全球智庫排名上，中國僅有6家智庫進入百強，其中排名最高的中國現代國際關系研究院也只位列第33位，而中國社會科學院和中國國際問題研究院分別以第36位和第39位緊隨其后。可以看出，經過多年發展，我國已經成為智庫大國，然而，離智庫強國的目標還相差甚遠。

第二，建立健全科學民主的公共決策體制機制。1986年7月31日，萬里同志在全國軟科學工作座談會上做了《決策民主化和科學化是政治體制改革的一個重要課題》的報告，明確提出要做“政策研究”這一重大課題。[3]此后，從中央到地方，各種政策研究的專門機構相繼建立。2010年10月10日，國務院印發《關于加強法治政府建設的意見》，其中要求，“要把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經程序”。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》專節論述了“完善政策制定和決策機制”，提出“強化重大問題研究和政策儲備，完善政策分析評估及調整機制”。科學民主的公共決策體制機制分為“謀”和“斷”兩大方面，“斷”是社會公共權威的職權，“謀”則是現代智庫的核心功能。在現代社會，宏觀層次的決策品質對國家命運和公眾幸福產生十分重要的影響。推動決策的科學化和民主化是總結和反思建國以來我國歷史經驗和教訓基礎上得出的深刻結論。

第三，服務于中華民族偉大復興的歷史使命。實現中華民族偉大復興是近代以來中華民族最偉大的夢想。黨的十九大報告共有27處提到了“實現中華民族偉大復興”。建設中國特色新型智庫，短期目標是為全面建成小康社會發揮咨政建言作用，長遠目標就是為實現中華民族偉大復興提供智力支持。當前，我國處在結構調整陣痛期、增長速度換擋期、改革攻堅克難期、社會矛盾凸顯期，復雜的經濟社會環境對公共決策的質量提出了很高的要求。在國內，精準扶貧、環境治理、食品安全、住房保障、社會風險治理、反腐倡廉等各種政策問題亟待深層次的政策研究；國際上，地區安全、氣候變化、一帶一路建設、人類命運共同體、國際話語權、中華文化傳播等各種戰略問題亟待高品質的政策建言。只有實現國家治理體系和治理能力現代化，妥善處理好國內外各種關系和矛盾，實現改革、發展和穩定的有機統一，中華民族偉大復興的宏偉目標才能夠如期實現。作為國家治理體系和治理能力的重要內容，中國特色新型智庫在實現中華民族偉大復興的征程中責無旁貸。

二、公共政策學教育教學所取得的成績和存在的問題

建設中國特色新型智庫，重點建設一批具有較大影響力和國際知名度的高端智庫，就需要把握國際知名高端智庫的生長規律。美國是現代智庫的發源地，是世界上智庫數量最多的國家，也是國際高端智庫最集中的國家。在美國智庫發展史上，有兩個非常重要的時期：一是二十世紀前二十年，二是二十世紀六七十年代。這兩個時期分別是美國現代智庫的孕育期和高速發展期。事實上，對于美國智庫來說，這兩個時期都不是偶然的存在，而是有著深刻的社會背景和學術環境。前者是美國歷史上的“進步時代”，是美國公共行政學的創立時期；后者是美國“向貧窮宣戰”和“偉大社會運動”時期，是美國公共政策學的創立和發展階段。

在我國，改革開放以后，開展公共行政學和公共政策學的研究被提上了日程。公共行政學研究以夏書章教授于1982年1月29日在《人民日報》發表《把行政學的研究提上日程是時候了》為重要標志；公共政策學研究以萬里同志于1986年7月31日在全國軟科學工作座談會上做了《決策民主化和科學化是政治體制改革的一個重要課題》的報告為重要標志。截至目前，中國公共行政學與公共政策學總體上仍然是融合的。總的來看，經過三十多年的發展，中國公共政策學的教育教學取得了顯著的成績，但也存在不少問題。

第一，公共政策學成為政治學、行政管理學、公共事業管理等專業的核心課程，但是公共政策仍未真正取得獨立的專業身份。自上世紀90年代開始，公共政策學作為一門新興課程，開始在北京大學、中國人民大學等高等院校以及黨校行政學院系統逐步扎根。隨后，廈門大學等在行政學碩士點設立政策分析研究方向；1998年，國務院開始批準設立行政管理博士點，截至目前，全國三十多所公共管理一級學科博士點授權高校大多設有公共政策研究方向。然而，總體來說，公共政策的學科專業身份尚未完全確立，公共政策碩士的專業學位還沒有得到落實，相比較政治學以及公共管理學，公共政策的學科邊界難以劃定，公共政策的學科自主性有待持續增強。

第二，先后出版了一批公共政策學的教材，但是經典教材匱乏。教材是教學活動過程中的重要元素，也是學生系統掌握一門學科知識的主要來源。自上世紀八十年代中后期黃凈（《政策學基礎知識》，1987）、孫光（《政策科學》，1988）、舒揚（《政策學概論》，1989）等人編寫了第一批公共政策學教材以來，在過去三十年時間里，我國公共政策學的教材建設取得了豐碩的成果，高等教育出版社、中國人民大學出版社、北京大學出版社、清華大學出版社、復旦大學出版社、南京大學出版社等共出版了上百部公共政策學教科書。然而，很多教材框架體系相近，在內容上甚至存在雷同現象。有的教材很多內容借鑒了國外公共政策學教材，但是不少概念或理論并沒有考慮中國公共政策的特殊性。教材數量多，但是真正稱得上精品教材的卻少之又少。大量同質且低水平公共政策學教材的存在，不僅造成了選擇的信息成本，而且不利于政策科學知識共同體的形成。

第三，公共政策學的師資力量分布不均，總體水平有待提高。歸因于全國大多數本科院校均設置了行政管理、政治學等專業，因此，國內大多數高校開設了《公共政策學》（或《公共政策分析》）等專業課程。然而，從全國來看，各個高校講授公共政策學的師資力量十分懸殊。國內公共管理學科品牌高校如中國人民大學、清華大學、中山大學等，公共政策學通常由資深的專家講授。而其他高校公共政策學的授課教師水平參差不齊，甚至很多教師自身都沒有受過公共政策或公共管理的科班教育。

第四，公共政策學的知識傳承以理論講授為主，學生政策分析能力難以得到實際提升。公共政策學是包含政策環境、政策體制、政策主體、政策問題、政策制定、政策執行、政策評估等若干要素在內的政策知識體系，因此，理論講授是獲取公共政策理論知識的重要途徑。然而，公共政策學更是一門實踐性科學，學習公共政策學的目的是學以致用，通過對公共政策系統以及公共政策問題的觀察和分析，通過完善公共政策系統、制定更加科學的政策方案，從而使得公眾的生活更加美好。因此，創新公共政策學的教學方法，提高公共政策學生的政策分析能力十分重要。

三、推動公共政策學教育教學改革的對策與建議

美國是公共行政學和公共政策學的誕生地，伴隨公共行政學在美國的誕生，第一批智庫在美國相繼建立起來；伴隨著公共政策學在美國的誕生，特別是公共政策碩士和博士教育項目在上世紀六十年代末七十年代初的設立，美國智庫在上世紀七八十年代呈井噴式發展態勢。美國公共行政學和公共政策學的成立，與美國智庫的起源和高速發展并非只是時間上的巧合，而是存在邏輯上的必然。公共行政學的創立是為了培養政府管理的專業人士，公共政策學的創立是為了幫助政府解決復雜公共問題提出政策建議。智庫的存在，就是扮演著科學與權力、高校與政府的重要橋梁。因此，美國公共行政教育和公共政策教育之所以取得成功，歸功于面向未來國家需要的卓越人才培養。全球高端智庫集中于美國，是因為美國通過發展公共政策教育，培養了一大批卓越的政策分析家。建設一批具有較大影響力和國際知名度的高端智庫，有必要推動面向政策分析家的中國公共政策教育教學改革。針對我國當前存在的問題，提出四項建議。

第一，推動中國公共政策學的學科自主性。拉斯韋爾、德羅爾等政策科學的奠基人認為，公共政策研究必須以問題為導向，價值的規范性和情景依賴，注重多學科的研究方法。因此，中國公共政策學能否取得真正獨立的學科身份，關鍵在于中國公共政策學能否以科學規范的研究方法研究真實的中國政策問題。習近平同志在2016年5月17日哲學社會科學座談會上指出：“社會大變革的時代，一定是哲學社會科學大發展的時代。”美國公共行政學和公共政策學是在美國進步時代以及美國戰后恢復重建和偉大社會計劃的環境下發展起來的。中國公共政策學在改革開放的歷史潮流中開始起步，必將在推動國家治理體系和治理能力現代化的進程中、在實現中華民族偉大復興的歷史征程中發展繁榮。

第二，編寫具有國際視野且切合中國國情的公共政策學精品教材。國際上最知名的公共政策教材，都往往兼具國際化和本土化，但首要的是本土化，并且持續進行創新。以詹姆斯.安德森的《公共政策制定》以及托馬斯.戴伊的《理解公共政策》兩本經典教材為例。詹姆斯.安德森的《公共政策制定》最初版本是上世紀七十年代，目前英文最新版本是2014年的第8版，這本教材的章節結構圍繞美國公共政策過程進行組織，涉及公共政策研究、政策制定者和環境、政策規劃、政策采納、預算和公共政策、政策執行、政策影響評估和變革等。詹姆斯.安德森長期任職于知名的政策研究組織。托馬斯.戴伊的《理解公共政策》初版是在1972年，40多年來不斷修訂，目前已經是第14版。新版公共政策教材除了介紹政策分析的內涵、公共政策的主要模型、公共政策過程以及公共政策評估以外，其他各章節內容是具體領域的政策分析，比如經濟政策、教育政策、環境政策、國際貿易政策、國防政策等。最新版本的教材，特別關注美國政府的政策挑戰，包括醫療和社會保障制度改革等。托馬斯.戴伊曾在賓夕法尼亞大學、威斯康辛大學、佐治亞大學等多所名校任職，并曾在頂級智庫布魯金斯學會做訪問學者。事實上，美國公共政策經典教材的作者往往既是大學教授，又長期在高端智庫甚至是政府機構任職，因此對美國政策過程的認識十分透徹。

第三，暢通高校、智庫以及政府間的人才交流，提升公共政策學科師資力量總體水平。政策科學之父拉斯韋爾認為，政策科學是一門必須由政府官員參與共同研究的學問。美國的公共管理學院（或公共政策學院）與著名的智庫以及政府機構之間，人才流動十分活躍。政學研之間的人才流動，不僅有利于人才的優化配置，而且有利于政策知識向科學決策的轉化。最重要的是，從人才培養的角度來說，來自于知名政策研究機構或者政府機關的專業人士，能為學生講授更真實也更復雜的政策制定過程和公共管理活動。在政府機構工作過的人，能夠對政策問題有著更敏銳的洞察力。當前，我國黨政機關系統內部人才交流活躍，高校管理者與政府官員之間的調任交流也時有發生，然而，有理論水平的政府官員調出到高校公共管理學院擔任教授，這樣的人才流動十分鮮見。需要打破阻礙這種人才流動的觀念和體制障礙，為公共政策的師資力量建設營造更加健康的環境。

第四，公共政策的教育目標和教學環節設置，始終緊扣德才兼備政策分析家的培養。智庫是智者之庫，是國家重要的人才庫。人才是智庫最核心的競爭力資源，沒有一流人才，就不可能有一流智庫。[4]如果說公共行政學的教育目標是政府管理人才的培養，那么公共政策學的教育目標就是為包括智庫在內的各種組織培養政策分析家。政策分析家需要良好的職業倫理、扎實的專業知識、明確的政策領域、熟練的分析方法。公共政策學的教學環節，服務于合格乃至卓越的政策分析家所必須具備的品質。公共政策教育不能培養精致的利己主義者，因此，公共政策學應該開設《公共服務與職業倫理》等課程。扎實的專業知識是政策分析實踐的根基，因此，公共政策學生需要充分掌握《政治學》《經濟學》《公共管理學》《公共政策學》《公共部門戰略管理》等專業知識。現實生活中，公共政策分布于社會經濟文化各個領域，由于個人的精力是有限的。因此，公共政策的學生應當聚焦于一到兩個政策領域，例如環境治理、食品安全、公共教育、住房保障、公共交通等。政策分析家的職業擔當就是向權力說真理，影響有影響的人。因此，公共政策的學生必須掌握多項政策分析的方法與技術，夯實真實本領，然后通過對政策問題的深入分析，提供客觀獨立的政策分析報告。

參考文獻：

[1] Paul Dickson. Think tanks[M]. New York： Atheneum， 1971.

[2] RICH A. Think Tanks， Public Policy， and the Politics of Expertise[M]. New York： Cambridge University press， 2005.

[3] 萬里.決策民主化和科學化是政治體制改革的一個重要課題——在全國軟科學研究工作座談會上的講話[J].中國軟科學，1986（2）.

[4] 朱虹.探索高水平中國特色新型智庫建設道路[J].江西社會科學，2014（1）.

（責任編輯：趙廣示）