我國(guó)績(jī)效型高等教育財(cái)政撥款研究趨勢(shì)演進(jìn)*

張 蕾 黃永芬 邱世鳳

(成都大學(xué)， 四川 成都 610106)

高等教育屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，具有公共產(chǎn)品的屬性，公共財(cái)政應(yīng)該在高等教育投入中發(fā)揮主渠道作用并同時(shí)對(duì)其支出進(jìn)行績(jī)效監(jiān)督與評(píng)價(jià)。財(cái)政撥款是高等教育投入的主渠道，對(duì)于高校辦學(xué)具有宏觀上的導(dǎo)向作用。高等教育財(cái)政撥款體制屬于教育政策范疇，包括高等教育經(jīng)費(fèi)的籌集、配置、使用、績(jī)效等制度安排，重點(diǎn)在于教育資源尤其是教育經(jīng)費(fèi)的配置方式，對(duì)高等教育的發(fā)展具有引導(dǎo)、調(diào)整、控制、激勵(lì)等作用，且產(chǎn)生直接而深遠(yuǎn)的影響。2012年以前，除部分重點(diǎn)大學(xué)外我國(guó)普通高校教育經(jīng)費(fèi)普遍缺乏，特別是一些地方高校由于盲目擴(kuò)大招生規(guī)模、擴(kuò)建校區(qū)以至出現(xiàn)了嚴(yán)重的財(cái)務(wù)危機(jī)。此時(shí)財(cái)政投入最關(guān)注的是高校如何能維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)，投入不足掩蓋了績(jī)效問(wèn)題。2012年，中央財(cái)政通過(guò)獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制要求各地方財(cái)政提高地方高校生均撥款水平，地方高校生均撥款平均水平提高到了14 120元，終于使全國(guó)普通高校生均公共財(cái)政預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)達(dá)到16 367.21元，當(dāng)年全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)整體投入達(dá)到國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的4.28%，超過(guò)了世界各國(guó)公認(rèn)的衡量教育水平的基礎(chǔ)比例4%。此后每年也一直保持在4%以上①，從此，我國(guó)教育經(jīng)費(fèi)投入進(jìn)入“后4%"時(shí)期。當(dāng)教育經(jīng)費(fèi)投入從不足轉(zhuǎn)為達(dá)標(biāo)后，財(cái)政與教育管理部門理應(yīng)著眼于引導(dǎo)高校努力提高公共教育資源的使用績(jī)效，以使高校人才培養(yǎng)、科學(xué)研究和社會(huì)服務(wù)的基本職能得以更好地履行。在這種情勢(shì)下，關(guān)于教育撥款體制和模式改革的課題逐步進(jìn)入我國(guó)高等教育研究者的視野，并成為社會(huì)各界廣泛熱議的話題。

一、我國(guó)績(jī)效型高等教育財(cái)政撥款模式研究的現(xiàn)有成果

我國(guó)學(xué)者關(guān)于績(jī)效型高等教育財(cái)政撥款具有代表性的研究主要集中于以下三個(gè)方面：

(一)分析國(guó)外高等教育投入政策和財(cái)政撥款制度

馬陸亭以英、法、美、德、日五個(gè)教育與經(jīng)濟(jì)最為先進(jìn)之國(guó)家及亞洲在教育與經(jīng)濟(jì)方面較為典型的韓國(guó)、印度作為主要比較對(duì)象,初步綜合與歸納了教育投入及學(xué)生資助政策,發(fā)現(xiàn)評(píng)估開(kāi)始對(duì)高校的教育撥款產(chǎn)生影響[1]。藉此可觀察出以上國(guó)家在教育經(jīng)費(fèi)的管理方面，已逐步以效益為導(dǎo)向的“新型公共管理模式"替代“簡(jiǎn)單撥款模式"。此類國(guó)家將高等教育撥款一般分為維持性撥款(如按人頭撥款)和提高性撥款(如重點(diǎn)建設(shè)撥款),并讓外部系統(tǒng)開(kāi)始介入高等學(xué)校的教育質(zhì)量認(rèn)證等事務(wù),內(nèi)部質(zhì)量保障和外部質(zhì)量評(píng)估結(jié)合起來(lái)后收到了更好的效果。教育發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明評(píng)估與撥款的主要結(jié)合點(diǎn)在提高性撥款上。這些國(guó)家開(kāi)始將質(zhì)量指標(biāo)加入撥款公式中,引進(jìn)了績(jī)效撥款的標(biāo)準(zhǔn)和辦法，把競(jìng)爭(zhēng)性撥款的比重逐步提高,將績(jī)效撥款和評(píng)估相結(jié)合，以績(jī)效評(píng)估作為撥款重要依據(jù)，在現(xiàn)有財(cái)政撥款模式的項(xiàng)目支出中派生出一部分績(jī)效支出用以提升學(xué)校的辦學(xué)水平。孫志軍、王善邁等研究認(rèn)為現(xiàn)代高等教育財(cái)政撥款制度是指自20世紀(jì)80年代以來(lái)在高等教育發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)逐漸改革和完善起來(lái)的高等教育財(cái)政撥款制度，主要由撥款主體和撥款機(jī)制構(gòu)成。其中撥款機(jī)制包括三個(gè)方面:財(cái)政資金的供給機(jī)制、分配機(jī)制、問(wèn)責(zé)機(jī)制[2]。關(guān)于分配方式，發(fā)達(dá)國(guó)家一般根據(jù)經(jīng)費(fèi)的支出功能而把高等教育撥款分為高等教育經(jīng)費(fèi)撥款、高?？蒲薪?jīng)費(fèi)撥款和高校基礎(chǔ)建設(shè)經(jīng)費(fèi)撥款，并且普遍采用公式法撥款與績(jī)效撥款相結(jié)合的方式。范文曜、馬陸亭、張偉認(rèn)為，自20世紀(jì)80年代以來(lái)，國(guó)際高等教育質(zhì)量保證從高等學(xué)校自身體系走向外部并對(duì)撥款產(chǎn)生影響[3]。受辦學(xué)質(zhì)量評(píng)估影響的撥款分為兩種：一是績(jī)效撥款，撥款的具體額度與高校辦學(xué)質(zhì)量評(píng)估結(jié)果直接掛鉤；二是績(jī)效預(yù)算，撥款過(guò)程中將及時(shí)體現(xiàn)績(jī)效因素。其作用表現(xiàn)在一定程度上提高了辦學(xué)效益和教育科研水平。

(二)改進(jìn)國(guó)內(nèi)高等教育財(cái)政績(jī)效撥款制度與模式理論研究

馬陸亭在對(duì)高等教育財(cái)政撥款制度歷史回顧與國(guó)際比較的基礎(chǔ)上,按“基本支出預(yù)算+項(xiàng)目支出預(yù)算+績(jī)效支出預(yù)算"的要求,對(duì)我國(guó)高等學(xué)校的撥款模式改革進(jìn)行了具體的制度設(shè)計(jì)[4]。文章認(rèn)為，從國(guó)際高等教育撥款理論和實(shí)踐的發(fā)展進(jìn)程看,強(qiáng)調(diào)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)和績(jī)效評(píng)估的理念，是國(guó)際高等教育撥款模式改革中的規(guī)律之一，是值得借鑒的、有價(jià)值的經(jīng)驗(yàn)。呂煒?lè)治觥熬C合定額加專項(xiàng)補(bǔ)助"撥款模式實(shí)際上是一種資源約束型的體制，建議按照高等學(xué)校人才培養(yǎng)、科學(xué)研究和社會(huì)服務(wù)的三大社會(huì)功能，在目前的撥款制度基礎(chǔ)上，逐步建立起由高等教育這三大功能所服務(wù)的激勵(lì)經(jīng)費(fèi)等構(gòu)成的撥款體系，以使教育政策導(dǎo)向更加明確、內(nèi)容更加齊全、結(jié)構(gòu)更加合理、核定更加科學(xué)。并且建議在現(xiàn)行撥款模式中細(xì)化綜合定額，體現(xiàn)專業(yè)、學(xué)科之間的差異，即在現(xiàn)有的教育部部分改革學(xué)校已實(shí)施的系數(shù)折算方法的基礎(chǔ)上，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，對(duì)高等教育11大類學(xué)科設(shè)定四檔不同的專業(yè)折算系數(shù)[5]。胡偉莉、黃華文提出，應(yīng)根據(jù)我國(guó)情況建立高等學(xué)校的撥款公式，即學(xué)校從財(cái)政部門得到的實(shí)際撥款額應(yīng)為基本撥款加專項(xiàng)基金之和減去學(xué)生收費(fèi)后的差額[6]。并建議設(shè)立績(jī)效評(píng)估與撥款相結(jié)合的機(jī)制，加強(qiáng)評(píng)估工作的整體設(shè)計(jì)，將辦學(xué)目標(biāo)、績(jī)效指標(biāo)、績(jī)效指標(biāo)權(quán)重、成功標(biāo)準(zhǔn)作為四個(gè)組成部分。段寶霞建議：建立高等教育經(jīng)費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn)，作為確保高等學(xué)校發(fā)展的底線，同時(shí)結(jié)合高等教育績(jī)效評(píng)價(jià)和高等教育撥款，高校對(duì)所得撥款的使用效益、效率和質(zhì)量交由績(jī)效指標(biāo)來(lái)衡量，以此決定后續(xù)撥款是否應(yīng)當(dāng)繼續(xù)投放或是投入的方向、數(shù)額、方法和形式，并且強(qiáng)調(diào)須提高撥款的科學(xué)性和透明度，鼓勵(lì)高校之間進(jìn)行合理競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)高等教育公平與效率，激勵(lì)高校進(jìn)行科技創(chuàng)新活動(dòng)，充分提高高校的辦學(xué)效益[7]。其他學(xué)者的觀點(diǎn)也基本一致，均認(rèn)為我國(guó)高等教育財(cái)政撥款問(wèn)題集中在撥款模式導(dǎo)致教育政策和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)向單一，絕大部分以計(jì)劃內(nèi)招生人數(shù)的多少作為財(cái)政教育撥款的數(shù)額高低標(biāo)準(zhǔn)，不能區(qū)分不同類型、不同層次、不同專業(yè)的辦學(xué)成本，這一政策造成高校盲目擴(kuò)張招生規(guī)模，在校生規(guī)模擴(kuò)張比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于財(cái)政撥款增幅的現(xiàn)實(shí)；高等教育財(cái)政撥款的使用效率較為低下，目前的撥款模式無(wú)助于實(shí)現(xiàn)政府利用財(cái)政撥款對(duì)高校辦學(xué)進(jìn)行引導(dǎo)，缺乏撥款使用效益的分析、評(píng)價(jià)制度和與績(jī)效掛鉤的激勵(lì)機(jī)制；在財(cái)政撥款仍然是高校經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源的背景下,政府撥款機(jī)制改革應(yīng)該轉(zhuǎn)變到以績(jī)效考核結(jié)果為基準(zhǔn)的撥款模式上，或采取各種混合撥款模式，加強(qiáng)對(duì)各高校在經(jīng)費(fèi)使用上的監(jiān)督和考核，從而提高資金的運(yùn)作效率等等。[8][9]

(三)調(diào)研我國(guó)高等教育績(jī)效撥款實(shí)踐

劉國(guó)永以江蘇省高等教育財(cái)政支出評(píng)價(jià)過(guò)程為實(shí)踐對(duì)象進(jìn)行研究，探討了當(dāng)前我國(guó)在高校辦學(xué)過(guò)程中對(duì)于財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入與使用存在的主要問(wèn)題，并進(jìn)一步提出了解決問(wèn)題的基本路線。該研究依據(jù)上海財(cái)經(jīng)大學(xué)馬國(guó)賢教授提出的“一觀三論"，即“花錢買效果的預(yù)算觀"、“公共委托代理理論"、“目標(biāo)結(jié)果導(dǎo)向理論"和“為顧客服務(wù)理論"為理論基礎(chǔ)，解決了誰(shuí)負(fù)責(zé)評(píng)價(jià)，誰(shuí)應(yīng)該為績(jī)效負(fù)責(zé)，評(píng)價(jià)重點(diǎn)是什么(結(jié)果性指標(biāo)而非過(guò)程性指標(biāo))，以及評(píng)價(jià)的價(jià)值導(dǎo)向問(wèn)題(關(guān)注顧客——學(xué)生)。評(píng)價(jià)指標(biāo)體系圍繞高校三大職能，使得評(píng)價(jià)切合高校的本質(zhì)和評(píng)價(jià)目標(biāo)，而且穩(wěn)定、直觀、可操作[10]。張甫香調(diào)研了江蘇省在改革中規(guī)定了人員支出定額及離退休(含公用)支出定額和日常公用支出定額，還確定了撥款中的學(xué)生折算系數(shù)，將專任教師系數(shù)作為在校生撥款總額修正依據(jù)，制定了學(xué)科折算系數(shù)。建議細(xì)化學(xué)科系數(shù)，實(shí)現(xiàn)精細(xì)化、科學(xué)化管理目標(biāo)[11]。由此建議自然生均定額(初始生均定額應(yīng)不低于5 000元)應(yīng)該按年浮動(dòng)，浮動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)定為績(jī)效考核獎(jiǎng)勵(lì)經(jīng)費(fèi)，并以全日制在校生作為定額，設(shè)立教學(xué)、管理等五方面獎(jiǎng)項(xiàng)，獎(jiǎng)勵(lì)經(jīng)費(fèi)的系數(shù)按3∶2∶2∶2∶1制定，考核時(shí)各獎(jiǎng)項(xiàng)應(yīng)有各自獨(dú)立的考核標(biāo)準(zhǔn)與評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。在區(qū)分指標(biāo)正反性前提下，求得各校指標(biāo)值與所在組對(duì)應(yīng)指標(biāo)平均水平偏離度值，乘以權(quán)重，乘以同比例劃塊的相應(yīng)獎(jiǎng)勵(lì)經(jīng)費(fèi)，確定各個(gè)單項(xiàng)績(jī)效撥款額。績(jī)效撥款制度所涉及的五大獨(dú)立評(píng)價(jià)指標(biāo)體系由省教育廳、省財(cái)政廳組織設(shè)計(jì)并實(shí)施。指標(biāo)宜采納“一上"預(yù)算前公開(kāi)數(shù)據(jù)或上年決算數(shù)據(jù)，并且將指標(biāo)值分?jǐn)側(cè)肷~，以普通高校組或職業(yè)院校組平均水平作為指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)值。劉天佐通過(guò)對(duì)H省及C高校的實(shí)際資料研究，指出當(dāng)前基于在校生人數(shù)這一“單一因素"對(duì)高校教育資源進(jìn)行配置，忽略了高校在職能履行、產(chǎn)品屬性、專業(yè)成本和培養(yǎng)質(zhì)量等方面的差異這一現(xiàn)象，揭示了政府政策目標(biāo)回避了對(duì)于高校“事權(quán)"的經(jīng)費(fèi)需求，從而使財(cái)政資源配置異化成為一種與有關(guān)政策目標(biāo)無(wú)關(guān)的“純粹"資金分配手段[12]。政府部門在高等教育財(cái)政資源配置中，對(duì)“撥款依據(jù)"、“經(jīng)費(fèi)用途"等缺乏明確界定，從而使公共預(yù)算失去了“對(duì)于行政權(quán)力進(jìn)行控制的制度約束和法治規(guī)范"的功能。在“零碎化權(quán)威體制"下，財(cái)政資源配置中的政策過(guò)程對(duì)于高?！笆聶?quán)"是“清晰與剛性"的“需求"，而預(yù)算過(guò)程對(duì)于高?！柏?cái)權(quán)"卻是“模糊與柔性"的“供給"。其實(shí)質(zhì)是用一種“模糊的經(jīng)費(fèi)分配方式來(lái)應(yīng)對(duì)不同政府部門的政策要求"，最終將矛盾下移到高校。徐毅鵬以浙江省為研究對(duì)象，認(rèn)為在高等教育從規(guī)模向質(zhì)量發(fā)展的轉(zhuǎn)型期，該省在全國(guó)較早實(shí)施了遵循教學(xué)質(zhì)量評(píng)估結(jié)果，高校撥款以評(píng)估結(jié)果為基礎(chǔ)的政策有利于激勵(lì)高校發(fā)展[13]。就浙江省而言，提出高校撥款要以提升辦學(xué)質(zhì)量為大學(xué)撥款目標(biāo)，高校質(zhì)量評(píng)估的內(nèi)涵要從大學(xué)功能的視角進(jìn)行豐富，績(jī)效評(píng)價(jià)體系也需要重新審議或者完善，而不能僅用教學(xué)工作體現(xiàn)大學(xué)的整體質(zhì)量狀態(tài)。張小萍提出我國(guó)教育撥款制度應(yīng)首先從中央高校著手，具體從兩個(gè)方面考慮：一要能“促進(jìn)事業(yè)發(fā)展"，二要能夠“體現(xiàn)社會(huì)公平"[14]。在此前提下，設(shè)定大學(xué)撥款額度的公式為(教學(xué)基本撥款+單位撥款額度×重點(diǎn)強(qiáng)度)×績(jī)效強(qiáng)度×政策調(diào)節(jié)強(qiáng)度。公式中重點(diǎn)強(qiáng)度依據(jù)國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、重點(diǎn)學(xué)科、重點(diǎn)項(xiàng)目等項(xiàng)目重點(diǎn)確定；政策調(diào)節(jié)強(qiáng)度則需要權(quán)衡一些歷史原因或國(guó)家政策傾斜(如西部大開(kāi)發(fā)等)，具體分配撥款額度時(shí)適當(dāng)調(diào)整。其他學(xué)者的研究也體現(xiàn)于要建立健全高校質(zhì)量評(píng)估機(jī)制和評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,將評(píng)估的結(jié)果與撥款直接掛鉤,實(shí)行多政策參數(shù)的公式撥款，用績(jī)效考核高校的所有撥款使用效益、效率和質(zhì)量等等。[15]

二、現(xiàn)有研究的不足及所需解決問(wèn)題

現(xiàn)有相關(guān)研究從理論到實(shí)證方面都取得了很大進(jìn)展，對(duì)于高等教育財(cái)政撥款模式未來(lái)的改革方向基本取得了共識(shí)，國(guó)內(nèi)外教育撥款制度改革的趨勢(shì)表明，實(shí)施績(jī)效撥款已成為一種必然的趨勢(shì)。從已有的研究成果可以看出，理論研究較為充分，國(guó)外經(jīng)驗(yàn)介紹詳盡，對(duì)于撥款模式改革的目的和意義分析到位、論證清晰，但是，對(duì)于我國(guó)高等教育績(jī)效撥款具體操作辦法的探討仍然是點(diǎn)到為止。雖然已經(jīng)有學(xué)者在實(shí)證研究過(guò)程中嘗試建立了一些成本計(jì)算模型和績(jī)效指標(biāo)體系，設(shè)計(jì)思路比較科學(xué)合理，但是績(jī)效指標(biāo)的設(shè)定稍顯籠統(tǒng)單調(diào)，部分指標(biāo)的效度還值得進(jìn)一步商榷，同時(shí)對(duì)于指標(biāo)數(shù)據(jù)應(yīng)該如何取得也未予以明確。距離付諸實(shí)施仍相去較遠(yuǎn)。要建立切實(shí)可行的績(jī)效撥款模式，還需將現(xiàn)有研究繼續(xù)推進(jìn)，并解決以下問(wèn)題：

(一)學(xué)科性質(zhì)系數(shù)

國(guó)內(nèi)外對(duì)學(xué)科性質(zhì)系數(shù)均有研究，但是這些研究要么測(cè)算過(guò)程過(guò)于復(fù)雜，如果不依靠法規(guī)制度或行政權(quán)力很難獲得相關(guān)數(shù)據(jù)材料。因?yàn)楦咝９_(kāi)的決算數(shù)據(jù)是一個(gè)學(xué)校的總體支出情況，學(xué)科折算系數(shù)的計(jì)算需要的卻是不同學(xué)科、不同專業(yè)學(xué)生的培養(yǎng)成本，如果不專門對(duì)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行取舍，或者事先按學(xué)科分別設(shè)置專門的臺(tái)賬，根本無(wú)法利用實(shí)際數(shù)據(jù)進(jìn)行相應(yīng)的計(jì)算。要么是研究仍然停留在理念層面，認(rèn)為學(xué)科折算系數(shù)應(yīng)該考慮不同學(xué)科專業(yè)的實(shí)踐環(huán)節(jié)學(xué)時(shí)或?qū)W分的多少、教學(xué)資源耗費(fèi)的差異，至于如何折算學(xué)科系數(shù)、如何獲得相關(guān)的數(shù)據(jù)則缺乏具體的操作辦法。雖然可以參考英國(guó)高等教育撥款機(jī)構(gòu)的辦法，根據(jù)花費(fèi)的不同將有關(guān)學(xué)科按照費(fèi)用相近原則分成四個(gè)價(jià)格組，對(duì)應(yīng)每一個(gè)價(jià)格組都有一個(gè)費(fèi)用權(quán)重系數(shù)。但是，這個(gè)費(fèi)用權(quán)重系數(shù)只有計(jì)算結(jié)果，沒(méi)有計(jì)算過(guò)程，對(duì)我國(guó)高校雖有借鑒作用，卻無(wú)法根據(jù)我們的具體情況加以檢驗(yàn)和借用。

(二)生均培養(yǎng)成本

對(duì)于生均財(cái)務(wù)成本(實(shí)際成本)，理論層面探討的比較多，如哪些費(fèi)用應(yīng)該計(jì)入成本、哪些不應(yīng)該計(jì)入成本、用什么方法計(jì)入、應(yīng)該使用哪種會(huì)計(jì)制度，這些探討一般止于公式的設(shè)定。但是，從計(jì)算公式到實(shí)際測(cè)算還有漫長(zhǎng)的道路，特別是現(xiàn)今高校會(huì)計(jì)制度并未真正實(shí)行“權(quán)責(zé)發(fā)生制”，也沒(méi)有按成本項(xiàng)目設(shè)置相關(guān)的科目、項(xiàng)目輔助賬，導(dǎo)致生均成本核算困難重重。雖有個(gè)別研究觸及到了生均成本測(cè)算的操作層面，但是計(jì)量過(guò)程也需要經(jīng)過(guò)大量的數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換、歸集和分?jǐn)?，既過(guò)于復(fù)雜，也缺乏實(shí)際操作性。即使生均標(biāo)準(zhǔn)成本(定額成本)已有學(xué)者根據(jù)本科評(píng)估合格標(biāo)準(zhǔn)的有關(guān)指標(biāo)要求，按照達(dá)標(biāo)所需要的各類費(fèi)用總和計(jì)算生均成本(如戴羅仙、伍海泉的《高等教育生均成本：界定、測(cè)算與運(yùn)用》)，甚至具體到了標(biāo)準(zhǔn)生均成本的計(jì)量模型，但他們也認(rèn)為在公式法撥款中，生均標(biāo)準(zhǔn)定額的確定依舊是關(guān)鍵和難題。

(三)績(jī)效撥款

國(guó)內(nèi)外相關(guān)研究較多，國(guó)外主要集中在介紹歐美、日本等國(guó)在高等教育績(jī)效撥款方面的實(shí)踐(如范文曜的《國(guó)際視角下的高等教育質(zhì)量評(píng)估與財(cái)政撥款》)。國(guó)內(nèi)的研究主要集中在績(jī)效撥款的必要性、績(jī)效撥款的項(xiàng)目構(gòu)成、績(jī)效撥款占整個(gè)財(cái)政撥款的權(quán)重等方面。相比較而言，對(duì)于如何考核高校的績(jī)效，如何取得相應(yīng)的量化數(shù)據(jù)，如何科學(xué)設(shè)定績(jī)效考評(píng)的指標(biāo)體系并賦予相應(yīng)的權(quán)重，績(jī)效指標(biāo)如何檢驗(yàn)或量化評(píng)價(jià)等，研究者所提出的對(duì)策建議卻一般比較原則，并未做深入探討，且缺乏實(shí)證案例和數(shù)據(jù)檢驗(yàn)。而在績(jī)效撥款中，如何進(jìn)行績(jī)效評(píng)估則成了關(guān)鍵點(diǎn)和困難點(diǎn)，且問(wèn)責(zé)機(jī)制的核心內(nèi)容也在于績(jī)效指標(biāo)的確立和績(jī)效信息的獲取。

三、未來(lái)研究的推進(jìn)方向

按照現(xiàn)有的大量研究成果，幾乎所有的研究者均贊同對(duì)教育財(cái)政撥款引入績(jī)效指標(biāo)作為撥款依據(jù)，認(rèn)為將指標(biāo)體系設(shè)為“投入保障型+績(jī)效激勵(lì)型”混合模式是目前最為公平也是最能提高辦學(xué)效益的可靠模式。研究者普遍認(rèn)為，保證投入是政府的責(zé)任，追求績(jī)效是高校的目標(biāo)，單純以本科評(píng)估結(jié)果作為績(jī)效撥款的唯一依據(jù)有失偏頗，應(yīng)該把投入與績(jī)效分開(kāi)，在保證高校正常運(yùn)轉(zhuǎn)的條件下自覺(jué)追求更高、更遠(yuǎn)的目標(biāo)。高校不能以學(xué)術(shù)自治、學(xué)術(shù)自由為借口推卸其績(jī)效管理的責(zé)任。畢竟，政府對(duì)高校的投入屬于公共資源的分配，公共資源的使用效益理所應(yīng)當(dāng)向納稅人負(fù)責(zé)。為此，今后一個(gè)時(shí)期高等教育績(jī)效撥款研究需要從以下幾個(gè)方面進(jìn)一步深入。

(一)確定可以與學(xué)校實(shí)際成本進(jìn)行比較的標(biāo)準(zhǔn)生均成本定額

投入是產(chǎn)出的前提和基礎(chǔ)，沒(méi)有投入就沒(méi)有產(chǎn)出，投入不達(dá)標(biāo)不可能有高校的整體績(jī)效，在投入嚴(yán)重不足的前提下考核績(jī)效無(wú)異于引導(dǎo)高校犧牲學(xué)生利益，在這種情況下即便有所謂的績(jī)效，也是以損害學(xué)生的培養(yǎng)質(zhì)量為代價(jià)的，沒(méi)有任何積極意義。而生均實(shí)際成本受區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、價(jià)格指數(shù)、學(xué)校財(cái)務(wù)狀況、師資狀況、學(xué)生培養(yǎng)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、高校會(huì)計(jì)制度等影響，即便測(cè)算出來(lái)也不能用于實(shí)際的比較。這是因?yàn)?，成本的高和低必須相?duì)于某種質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)而言，如果生均實(shí)際成本不與學(xué)生培養(yǎng)質(zhì)量掛鉤，就無(wú)法判定這個(gè)成本是否合理，所以非競(jìng)爭(zhēng)性撥款應(yīng)當(dāng)主要體現(xiàn)公平，以本科評(píng)估的指標(biāo)要求測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)生均成本，作為財(cái)政非競(jìng)爭(zhēng)性撥款的基數(shù)參考。若用本科評(píng)估指標(biāo)核定生均標(biāo)準(zhǔn)成本，就能夠把成本與質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行連結(jié)。如果達(dá)不到本科評(píng)估的投入指標(biāo)要求，低成本對(duì)高校而言屬于一種不得已而為之的無(wú)奈選擇，對(duì)政府部門而言則是投入主體責(zé)任的不到位；而高成本則意味著教育資源的浪費(fèi)和辦學(xué)效益的低下。如果達(dá)到本科評(píng)估的投入指標(biāo)要求，則需要考察學(xué)生培養(yǎng)質(zhì)量與實(shí)際成本之間的關(guān)聯(lián)度，關(guān)聯(lián)度高說(shuō)明成本的增加帶來(lái)了質(zhì)量的提升，效益明顯；關(guān)聯(lián)度不高則說(shuō)明成本增加沒(méi)有帶來(lái)相應(yīng)的質(zhì)量提升，效益不明顯。之前關(guān)于生均成本的理論研究多集中于如何測(cè)算生均實(shí)際成本，在質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)模糊和游移的情況下，生均實(shí)際成本缺乏一個(gè)明確的參照系，不具有任何現(xiàn)實(shí)意義。將基本質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)固定為本科評(píng)估指標(biāo)要求，相當(dāng)于為學(xué)生培養(yǎng)成本的高低尋找到了一個(gè)大致明確合理的質(zhì)量參照標(biāo)準(zhǔn)。至于本科評(píng)估未能涉及到的辦學(xué)成本可參考《高等學(xué)校教育培養(yǎng)成本監(jiān)審辦法》的計(jì)算方法進(jìn)行分?jǐn)?。如土地、房屋建筑物成本可先?jì)算出總成本，再以生均成本作為學(xué)費(fèi)分?jǐn)偟幕鶖?shù)。

(二)測(cè)算基于學(xué)科之間培養(yǎng)成本差異的學(xué)科折算系數(shù)

不同的學(xué)科，教學(xué)時(shí)長(zhǎng)、授課教師、課程設(shè)置等都有明顯的差異，因而高校在對(duì)學(xué)生的整個(gè)培養(yǎng)過(guò)程中所耗費(fèi)的場(chǎng)地、材料、人工、設(shè)備設(shè)施等必定也會(huì)不盡一致。學(xué)科系數(shù)的確定改變了過(guò)去財(cái)政撥款單純以學(xué)生人數(shù)作為撥款參數(shù)的弊端，使得財(cái)政撥款更趨于精細(xì)合理。根據(jù)不同學(xué)科的性質(zhì)及其對(duì)生均培養(yǎng)成本的影響，測(cè)算財(cái)政撥款的學(xué)科折算系數(shù)，作為評(píng)價(jià)政府投入責(zé)任履行情況的依據(jù)，更能體現(xiàn)教育成本分擔(dān)的公平性與財(cái)政撥款政策的合理性。具體可從以下幾方面著手：(1)根據(jù)高等教育成本分擔(dān)原則，以學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的比值計(jì)算學(xué)科折算系數(shù)；(2)根據(jù)不同學(xué)科本科教學(xué)質(zhì)量國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)中實(shí)踐教學(xué)的學(xué)時(shí)比例，計(jì)算學(xué)科折算系數(shù)；(3)根據(jù)不同學(xué)科專業(yè)培養(yǎng)方式的差異及投入情況，測(cè)算學(xué)科折算系數(shù)；(4)綜合上述測(cè)算結(jié)果，按照分類宜細(xì)不宜粗、差異宜小不宜大的原則，初步確定財(cái)政撥款的學(xué)科折算系數(shù)，擴(kuò)充生均財(cái)政撥款參數(shù)。

(三)制定可量化評(píng)價(jià)的輸出型質(zhì)量指標(biāo)體系

現(xiàn)行撥款方式只以學(xué)生數(shù)量作為參數(shù)，不考慮績(jī)效因素，客觀上助推了高校片面追求規(guī)模，忽視質(zhì)量。這是因?yàn)?，如果撥款和學(xué)費(fèi)收入大于定額成本，同時(shí)又沒(méi)有績(jī)效評(píng)價(jià)的壓力，那么擴(kuò)大規(guī)模就成為有利可圖的事情；如果撥款和學(xué)費(fèi)收入小于定額成本，那么必然以降低質(zhì)量來(lái)維持高校的運(yùn)行。在投入不足的情況下，財(cái)政撥款與輸入指標(biāo)掛鉤，有利于明確政府主體責(zé)任，幫助高校達(dá)到基本辦學(xué)條件要求；在“后4%”時(shí)代，財(cái)政撥款與輸出質(zhì)量指標(biāo)掛鉤，則有利于引導(dǎo)高校內(nèi)涵發(fā)展，提升質(zhì)量和效益。當(dāng)前財(cái)政支出績(jī)效考評(píng)針對(duì)的是一個(gè)個(gè)具體支出項(xiàng)目，基本上仍然是輸入導(dǎo)向型的考評(píng)。將財(cái)政撥款與高校輸出型質(zhì)量評(píng)價(jià)聯(lián)系起來(lái)，著眼于高校在人才培養(yǎng)、科學(xué)研究和社會(huì)服務(wù)方面的實(shí)際貢獻(xiàn)，關(guān)注高校在三大職能發(fā)揮上的整體質(zhì)量和效益，更能體現(xiàn)績(jī)效的思想。

關(guān)于人才培養(yǎng)的績(jī)效指標(biāo)，目前許多研究單純以學(xué)生就業(yè)率作為教學(xué)質(zhì)量指標(biāo)，或者以教學(xué)方面的投入來(lái)評(píng)價(jià)人才培養(yǎng)質(zhì)量。今后的研究應(yīng)該著重從學(xué)生大學(xué)期間知識(shí)、能力和素質(zhì)的變化入手，選取能夠反映畢業(yè)生質(zhì)量的產(chǎn)出指標(biāo)，考核評(píng)價(jià)高校在人才培養(yǎng)方面的績(jī)效。

關(guān)于科學(xué)研究的績(jī)效評(píng)價(jià)，當(dāng)前通行的做法是將科研項(xiàng)目、科研經(jīng)費(fèi)和科研論文作為最重要的指標(biāo)。然而，高校對(duì)科研項(xiàng)目的考核僅限于項(xiàng)目級(jí)別高低以及是否如期結(jié)題，對(duì)科研項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)仍是空白。對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的考核也是以數(shù)量論英雄，至于使用績(jī)效幾何則無(wú)人問(wèn)津。況且，科研經(jīng)費(fèi)嚴(yán)格說(shuō)來(lái)仍然是一種輸入指標(biāo)而非輸出指標(biāo)，科研方面的輸出應(yīng)該是科研成果，尤其是具有原創(chuàng)性的科研成果。如果沒(méi)有申請(qǐng)科研經(jīng)費(fèi)而創(chuàng)造出了具有影響力的科研成果，特別是重大理論研究成果，更應(yīng)該得到鼓勵(lì)。如果科研經(jīng)費(fèi)數(shù)量龐大而沒(méi)有多少原創(chuàng)性的科研成果問(wèn)世，恰恰說(shuō)明輸入多而輸出少，效益低下。對(duì)科研論文的考核更是唯核心期刊是瞻，論文本身的質(zhì)量反倒無(wú)關(guān)痛癢。這些做法與績(jī)效評(píng)價(jià)的思想是背道而馳的，極不利于高?？茖W(xué)研究的發(fā)展。今后對(duì)于高校科研的評(píng)價(jià)應(yīng)該從以經(jīng)費(fèi)和項(xiàng)目為中心轉(zhuǎn)向以成果為中心，通過(guò)輸出型質(zhì)量指標(biāo)體系的建立，引導(dǎo)和激勵(lì)教師產(chǎn)出更多高質(zhì)量原創(chuàng)性科研成果。

至于對(duì)社會(huì)服務(wù)的績(jī)效評(píng)價(jià)，則可以從培訓(xùn)(為地方提供的培訓(xùn)人數(shù)、課時(shí)數(shù))、講座(聽(tīng)講座的人時(shí)數(shù))、咨詢(提供咨詢的次數(shù))、決策參考(為各級(jí)政府或企業(yè)、社會(huì)組織提供的被采納意見(jiàn)或建議數(shù))等方面進(jìn)行考量。

四、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)高等教育績(jī)效型財(cái)政撥款研究已歷經(jīng)三個(gè)重要階段，取得了長(zhǎng)足的進(jìn)展和具有重要價(jià)值的成果，為我國(guó)高等教育財(cái)政改革提供了較為扎實(shí)的理論基礎(chǔ)與經(jīng)驗(yàn)借鑒。雖然目前具體的實(shí)施方案仍有難點(diǎn)需要攻克，未能全面推行，但是部分地區(qū)已根據(jù)現(xiàn)有研究開(kāi)始進(jìn)行有益的嘗試和探索。正因?yàn)槿绱?，我們?duì)于我國(guó)高等教育財(cái)政撥款改革的未來(lái)充滿著期待。

注釋：

①數(shù)據(jù)來(lái)源于教財(cái)〔2015〕9號(hào)教育部國(guó)家統(tǒng)計(jì)局財(cái)政部關(guān)于2012-2014年的全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)公告。

參考文獻(xiàn)：

[1]馬陸亭.高等教育發(fā)展趨勢(shì)與政策分析[J].北京教育(高教版), 2006(3):4-9.

[2]孫志軍,王善邁,成剛.論現(xiàn)代高等教育財(cái)政撥款制度[J].教育研究,2009(6):77-82.

[3]范文曜,馬陸亭,張偉.國(guó)際高等教育日趨明顯的評(píng)估對(duì)撥款的影響[J].中國(guó)高等教育,2003(8):38-39.

[4]馬陸亭.高等教育財(cái)政撥款模式改革研究[J].北京教育(高教版),2006(5):14-18.

[5]東北財(cái)經(jīng)大學(xué)完善體制階段的和諧社會(huì)建設(shè)與公共財(cái)政安排課題組，呂煒.論我國(guó)高等教育財(cái)政撥款制度的完善[J].財(cái)政研究,2008(11):40-43.

[6]胡偉莉,黃華文.關(guān)于我國(guó)高等教育財(cái)政撥款體制改革的思考[J].商業(yè)時(shí)代,2009(24):75-76.

[7]段寶霞.我國(guó)高等教育財(cái)政投入問(wèn)題探析[J].東北師大學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2010(6):217-220.

[9]張丹,杜深.我國(guó)高等教育財(cái)政撥款模式的不足和對(duì)策[J].安徽大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2010,34(3):144-148.

[10]劉國(guó)永.高等教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)原理、方法及運(yùn)用[J].教育與經(jīng)濟(jì),2007(3):30-35.

[11]張甫香.江蘇高校生均財(cái)政撥款制度改革建議[J].會(huì)計(jì)之友,2012(32):80-83.

[12]劉天佐,陳祥東.論公共高等教育財(cái)政資源配置模式的“公式化”現(xiàn)象——以H省為例[J].教育與經(jīng)濟(jì),2013(2):38-42.

[13]徐毅鵬.浙江省高等教育績(jī)效撥款改革述評(píng)[J].高校教育管理,2015,9(4):35-43.

[14]張小萍.教育部直屬高校財(cái)政投入機(jī)制實(shí)證研究[J].教育發(fā)展研究,2011,31(11):19-24.

[15]付劍茹,部雅玲.地方高等教育投入的實(shí)證研究——基于財(cái)政撥款的分析[J].教育學(xué)術(shù)月刊,2011(8):37-40.

[16]范文曜，馬陸亭.國(guó)際視角下的高等教育質(zhì)量評(píng)估與財(cái)政撥款[M].北京：教育科學(xué)出版社，2004：104.

[17]崔邦焱.高等學(xué)校學(xué)生培養(yǎng)成本計(jì)量[M].北京:高等教育出版社,2006.

[18]張蕾.透視績(jī)效管理視角下教育成本與高校的重要關(guān)聯(lián)[J].教育財(cái)會(huì)研究,2014,25(5):43-46,63.