提升浙江民營資本在PPP領域參與度

□鄭麗

政府和社會資本合作（Public-Private Partnership，PPP）模式是公共服務供給機制的重大創新，有利于加快轉變政府職能、發揮市場機制作用、提升公共服務的供給質量和效率、實現公共利益最大化。社會資本作為PPP市場供給端的主體，主要來源于央企、地方國企、民營企業、外資企業等市場主體。由于民營資本參與PPP可以更有效地促進政府投資項目決策的有效性，更有利于提高資本管理水平和運營能力效率，國家部委相繼發布了一系列鼓勵民營企業參與PPP的政策文件。但研究顯示，民營資本在PPP領域中的市場份額仍有待進一步提升。

發展現狀

從全國看，民營資本在我國PPP領域的市場份額呈現下滑趨勢。2015年，民營、含民營及外資的聯合體兩類項目占已落地項目總數的55.7%，投資規模占已落地項目總投資規模的35.5%；2016年底，這兩項數據分別為51%、45%；到了2017年底，民營、含民營及外資的聯合體兩類項目數合計280個、投資額4948億元，分別僅占落地項目數、投資額的46.9%和32.3%。

從浙江看，民營資本在PPP項目的參與度呈現上升趨勢。2016年，民營企業在浙江已落地簽約的PPP項目中的數量占比為38%；2017年，民營企業類PPP項目70個，投資1115.5億元，在浙江已落地簽約的PPP項目中的數量和項目總投資占比分別為62.5%、63.3%。其中，杭紹臺高鐵作為國家首批引入社會資本的8個鐵路示范項目之一，于2017年9月正式在杭簽約，這是我國首條民營資本控股的高鐵PPP項目，標志著鐵路投融資體制改革邁入新階段，是我國鐵路改革發展史上具有里程碑意義的大事。

浙江省與我國其他眾多開展PPP項目的地區相比，民營資本參與PPP的積極性相對來說還是比較高的。但也要清醒地認識到，浙江省本身就是全國民間投資活躍度較高的省份，而且與全省固定資產投資中民營資本的投資情況相比，民營資本在PPP領域的參與度還有很大的提升空間。2017年，浙江民間投資占全省固定資產投資總額的58.3%，投資額為18152億元，是民營企業在PPP領域1115.5億元投資的16倍。

困難和問題

PPP項目的準入門檻較高。PPP項目強調投資、建設、運營全生命周期的服務能力，意味著社會資本不僅要能確保各類資源的長期投入，而且要能根據PPP項目建設、運營不同階段的需要合理調整資源的配置。這就使得各方面資源較多、業務范圍較廣的國企、央企更具備參與PPP項目的優勢，而民營資本的資源調配能力、抗風險能力就顯得相對較弱。更何況，為了規避因金融體系、信用體系不夠健全帶來的影響，地方政府在PPP項目采購過程中往往會對聯合體的數量、資質、出資比例做出約定，甚至部分項目直接禁止以聯合體形式參與，使得大量具備專業領域服務能力但出資能力不強的民營資本和具備出資能力但缺乏專業服務能力的民營資本無法優勢互補、參與到PPP項目建設中來。

民營企業的融資難度大。PPP項目的資金投入大、項目周期長，對社會資本方的注冊資本金、資產規模有較高要求。為達到資金方面要求，社會資本方必然需要融資。而目前金融機構對PPP領域的信貸投放比較謹慎，對于質押擔保能力弱的民營企業的信貸更是慎之又慎；而非金融企業的債務融資工具又非常有限，以短期融資券、中期票據等為主。為了獲得項目啟動資金，民營企業有時不得不向信托公司、小額貸款公司借用資金，融資成本較高。與此相反，央企、地方國企往往融資渠道暢通，較容易獲得大量金融資源，融資成本也較低。民營企業融資成本上的劣勢，既嚴重影響了項目報價，又大幅度擠占了利潤空間，大大制約了民營企業持續參與PPP項目的能力。

PPP項目的收益率和退出機制尚不明確。社會資本方是否參與PPP模式，衡量的第一指標是能否盈利。而PPP項目投資回報周期通常在二三十年甚至更長時間，民營企業擔憂隨著政府換屆，政府會不履約、不認賬，面臨的政治、經濟、法律等各方面的風險太大，投資收益率較難預測。同時，現在PPP項目公司股權投資、債權投資在資本市場的退出路徑尚不明確，PPP股權交易模式也尚處于摸索階段，一定程度上也加劇了民企的觀望態度。

對策思考

政府推廣PPP模式的根本目的是讓專業的人做專業的事，提高公共服務的質量和效率。央企、國企作為社會資本參與PPP項目，符合我國的國情，也符合浙江省的實際情況。但央企、國企參與太多，必然會產生對民營資本的“擠出效應”，也更容易導致項目整體的經濟、社會效率達不到預期的改革效果。為了實現推行PPP模式的初衷，也為了進一步拓寬浙江民營資本的投資領域，必須繼續創造條件、優化條件，激發民營資本在PPP領域的投資積極性。

完善誠信體系。要解決政府與民企之間互信度不夠的問題，完善社會信用體系非常有必要。浙江在信用體系建設方面已走在全國前列，已具有較好基礎，《浙江省公共信用信息管理條例》于2018年1月1日正式實施，杭州更是全國首批社會信用體系建設示范城市之一。浙江要進一步加大舉措、加快步伐，在完善信用體系上下文章，規范推動社會信用體系建設，讓“信用浙江”成為浙江的金名片，切實讓守信者一帆風順、讓失信者寸步難行。當政府、企業、個人都把嚴格遵守契約精神當成是一種自覺，營商環境的優化就是一種必然，PPP項目中關于失信的擔憂就會小得多，相關具體問題也就容易解決得多。

強化政策扶持。國家發改委發布的《關于鼓勵民間資本參與政府和社會資本合作（PPP）項目的指導意見》和財政部出臺的《關于公布第四批政府和社會資本合作示范項目名單的通知》，明確表示鼓勵民間資本參與PPP項目；國資委下發的《關于加強中央企業PPP業務風險管控的通知》，要求對中央企業參與PPP業務實行總量管控，從嚴設定PPP業務規模上限。響應國家部委號召，江蘇、河北等省緊鑼密鼓地陸續出臺了扶持民企參與PPP項目的相關政策。浙江作為民間投資的活躍省份，不但要乘勢而上加快出臺鼓勵民企參與PPP、規范并防控地方政府債務的相關政策，適當降低民營資本參與PPP項目的條件門檻，而且要因勢利導進一步擴大民營資本在PPP領域的投資占比。需要注意的是，出臺的政策不能僅僅在技術層面上破除制約民營資本參與PPP的“玻璃門”“彈簧門”，而且要著力在宏觀政策層面破除制度障礙，營造公開、公平的競爭環境，讓民營資本有資格、有能力參與PPP項目，尤其是有穩定市場收益率的、采取使用者付費方式的PPP項目。

加大金融支持。急需出臺相關法律法規，為金融機構創新融資擔保方式、企業增加債務融資工具、PPP項目資本退出機制提供法律和制度依據，加強對金融機構的權益保護，鼓勵金融機構推動金融產品和服務的創新；完善民營資本融資工具，引導大基金、大資金購買這些融資工具；進一步探索通過PPP項目資產證券化等方式完善PPP項目資本退出機制。PPP項目資產證券化豐富了PPP項目投資退出渠道，提高了PPP項目資產流動性，目前處于起步階段，需要進一步探索實踐。2017年3月，杭州慶春路過江隧道工程成為了全國首批獲批的四個項目中規模最大、浙江省首個PPP資產證券化項目。浙江各地政府可以根據實際需要，積極準備一批項目，適時申請列入國家資產證券化項目操作名錄，進一步盤活存量PPP項目，從而增加PPP項目對社會資本尤其是對民間資本的吸引力。