關于設區的市立法權的研究

摘 要：2015年3月15日全國人大通過了《全國人民代表大會關于修改中華人民共和國立法法的決定》，在我國社會主義新時期的社會常態下，對我國的立法制度做出了較大幅度的改變，對于保障依法治國、建設社會主義法制社會直接提供了制度上的強力支撐。本文通過對立法權的來源進行研究，從法律實然層面進一步梳理設區的市立法權的行使與掣肘，從而對設區的市立法權有更深入了解。

關鍵詞：立法法；設區市；地方立法權

一、設區的市立法權來源

根據《中華人民共和國憲法》第100條與115條的明確規定，省、自治區、直轄市的人大及其常委會具有制定地方性法規的立法權，但是通篇閱覽《憲法》其中并未明確規定設區市擁有制定地方性法規的法定立法權。而根據新通過的《立法法》可以很容易發現其中明文規定了設區市在滿足一定條件下擁有一定程度的立法權限，那么關于設區市制定地方性法規的立法權來源就成為了一個問題。

根據修改后《立法法》的相關規定，設區市的地方性法規須報省、自治區的人民代表大會常務委員會批準后施行，而《憲法》中明確規定，省級人大及其常委會制定的地方性法規只需向全國人大常委會備案即可，兩相對比即可分析出省級人大及其常委會是擁有完整的、獨立的地方性法規立法權限，是得到《憲法》與《立法法》雙重認可的權利，而設區市的地方性法規是需要得到省級人大及其常委會“批準”審查后方能施行，這表明設區市的人大及其常委會并不擁有完整、獨立的立法權限，其立法權限受到省級人大及其常委會的嚴格監督。

另一方面，根據《立法法》第七十二條第四款規定，省、自治區的人民政府所在地的市，經濟特區所在地的市和國務院已經批準的較大的市以外，其他設區的市開始制定地方性法規的具體步驟和時間，由省級人大及其常委會綜合考慮相關因素確定，并報全國人大及其常委會備案。以上法律條文的明文規定表明設區市擁有的地方性法規的立法權限，不僅須報省級人大及其常委會批準，同時其權利來源與行使是受到省級人大及其常委會的“控制”與“監督”，這更加突出顯現設區市所擁有的立法權限是受到省級人大及其常委會制約的不完整立法權，其合法性來源于省級人大及其常委會的授權[1]。

我國作為單一制國家的結構形式而言，地方的立法權限來自于中央立法的明確授予，法無規定不可為，顯然，設區市所享有的地方立法權限并沒有得到憲法的明確授予，僅僅只是來自于省級人大及其常委會“二次分配”，對此，我們應該有著清醒認識，從維護憲法權威性的角度而言，確有必要將其寫入憲法之中，方能有理有據。

二、設區市的地方立法權所受的掣肘

修改過后的《立法法》對于設區市都明確賦予了其擁有一定程度的地方立法權，由此前“較大的市”擴大到所有的設區市以及包括廣東東莞市、中山市，甘肅省嘉峪關市、海南省三沙市等不設區的地級市，顯然立法主體得到了極大的擴充，既有利于這些設區市的地方人大及其常委會充分發揮其職能，同時又有利于適應本地區經濟社會發展，可見，此次《立法法》的修改實際上是適應了我國新時期的社會常態。

雖然《立法法》對地方立法權主體進行了擴容，但立法體制的變革卻對我國當下的立法制度提出了更高的要求，換言之，設區市行使地方立法權在目前的立法制度下其實是受到了不小的掣肘。

（一）來自外部環境的立法掣肘

從理論分析，一個立法主體不同時期制定的法律也有前后矛盾、相互抵觸的可能性。而不同層級的立法主體所制定的法律規范，下位法與上位法發生抵觸的可能性更高。

《立法法》第七十二條第二款明確規定：“設區的市的人民代表大會及其常務委員會根據本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下”可以制定地方性法規。而根據來自中國人大網的數據，我國現行有效的法律有252部，行政法規及文件有674部，地方性法規規章有22123部，部委規章及文件有3928部，如此龐大數量的上位法橫亙在上，隨著地方立法權主體的倍增，非常容易導致下位法違反上位法，法規之間的自相矛盾，相互抵觸。這些現象必將隨著全國各地設區市開展立法工作后逐一顯現出來。

同時《立法法》第七十二條第二款后半段規定了省、自治區的人大常委會有權對設區市報請批準的地方性法規進行合法性審查，一旦通過合法性審查，應當在四個月內予以批準，這表明省級人大常委會負責此項工作，并擁有最終的批準權。雖然《立法法》對設區市的立法權限范圍僅限于城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護，但所謂的“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護”其實際范圍可謂十分廣泛，例如水資源的開發與利用、城市道路建設規劃、古民居保護等等，換言之，對于省級人大常委會的合法性審查工作而言，任務量不言而重。于此，合法性審查能否做到細致？省市人大關系能否做到相互尊重？

另一方面，《立法法》既劃分了立法范圍，同時割裂了地方政府在某些領域強烈的立法意愿。從先前較大市已經制定的地方性法規涉及的領域而言，除了《立法法》規定的三個重要領域，還有相當一部分法規不屬于上述三類領域，如殘疾人權益保障、婦女權益保障、勞動力權益保障、社會醫療保險等等社會領域[2]。解決民生問題、加強社會建設是政府的基本職責，各地對于通過立法解決這些問題有著非常強烈的意愿，但受限于立法權限，無法就此立法。

（二）地方立法主體的自我掣肘

根據《立法法》第七十二條第四款的規定，此次開放設區市地方立法權是一種有序的放權，除了一些特別設區市以外，全國大部分設區市的立法權需要得到省級人大常委會的綜合考量后予以批準，一方面考慮到一些設區市的立法意愿及需求并不強烈，另一方面也是考慮到某些設區市的立法工作能力并不能支撐立法工作的持續推進[3]。

對于我國大多數普通設區市而言，大部分市人大的法治工作委員會其原有工作職責主要是承擔司法監督工作，同時還要兼顧上級人大常委會的立法調研、立法征求工作以及一些規范性文件的審查工作，由于編制問題，人員數量略有不足，難以承擔地方立法的繁重任務。

同時，各設區市的立法工作人員素質良莠不齊，水平各有高低，很少擁有豐富立法經驗的人才，同時大多數設區市缺少法學智庫支撐，為此，對于急需地方立法的設區市而言，在推進地方立法工作的同時，必須考慮到相關的人才儲備是否充實，專業能力能否勝任等一系列問題，切勿急切冒進，以免造成被動。

總言之，我國幅員廣闊，各地發展程度各異，地理環境、經濟發展、人口素質情況不一，對于立法需求以及立法意愿各不相同。對此，新修《立法法》在擴大了地方立法主體的變革體制下，各地區今后可以抓住不同領域下各自的立法重點，以求發揮《立法法》所期許的立法規范。

參考文獻

[1]李菊.推進設區的市行使地方立法權情況分析 [J].地方立法研究，2017（5）：74-134.

[2]宋爍.論設區的市立法權限范圍 [J].青海社會科學，2017（3）：56-123.

[3]陳冰.設區的市地方立法權合理運作的法律思考 [J].行政與法，2017（2）：98-104.

作者簡介

羅天銳，男，四川新津人，四川省社會科學院碩士研究生，主要從事立法法方面研究。

（作者單位：四川省社會科學院研究生院）