構建公共安全管理體系是時代要求
——訪原中國安全生產科學研究院院長劉鐵民

文/本刊記者 哀春賢 包冬冬

編輯 包冬冬

原中國安全生產科學研究院院長劉鐵民 袁春賢/攝

建立應急管理部是中央經過深思熟慮的，也是深謀遠慮的一個重要決定，是為了解決當前中國公共安全和應急管理中的突出問題動劉鐵民認為，建設符合時代需求的應急管理體系員解決安全生產綜合管理難題，將成為應急管理部的重要工作。

3月17日，國務院機構改革方案發布。組建應急管理部成了安全生產領域的熱門話題。這次機構改革將國家安全生產監督管理總局的職責，國務院辦公廳的應急管理職責，公安部的消防管理職責，民政部的救災職責，國土資源部的地質災害防治、水利部的水旱災害防治、農業部的草原防火、國家林業局的森林防火相關職責，中國地震局的震災應急救援職責以及國家防汛抗旱總指揮部、國家減災委員會、國務院抗震救災指揮部、國家森林防火指揮部的職責整合，組建應急管理部，作為國務院組成部門。中國地震局、國家煤礦安全監察局由應急管理部管理。公安消防部隊、武警森林部隊轉制后，與安全生產等應急救援隊伍一并作為綜合性常備應急骨干力量，由應急管理部管理。不再保留國家安全生產監督管理總局。

針對這次機構改革，方案發布當日，本刊記者采訪了原中國安全生產科學研究院院長劉鐵民。

記者（以下簡稱“記”）：第十三屆全國人民代表大會第一次會議已經表決通過了國務院機構改革方案。本次改革被認為是建國以來規模最大的一次機構調整。作為國務院應急專家和國家安全生產專家，您怎么看這次機構調整?

劉鐵民（以下簡稱劉）：看到這次機構改革方案，我感到很振奮。回顧黨的十八大以來習近平同志一系列重要講話精神，可以看出，這次機構改革是中央經過深思熟慮的，也是深謀遠慮的一個重要決定。我認為，提出建立應急管理部，從某種意義上說，就是建立公共安全管理部。

習總書記早在中央第二十三次集體學習的講話中就指出：各級黨委和政府要充分認識維護公共安全的重要意義，牢記公共安全是最基本的民生的道理，自覺把維護公共安全放在維護最廣大人民根本利益中來認識，放在貫徹落實國家總體安全觀中來思考，放在推進國家治理體系和治理能力現代化中來把握，努力為人民安居樂業、社會安定有序、國家長治久安，編織全方位、立體化的公共安全網。

習總書記在黨的十九大報告中談到安全工作時，一個核心內容就是提出要健全公共安全體系。

設立應急管理部這一決定，反映了兩個基本導向問題。第一，習近平同志把人民群眾的生命安全健康時時掛在心上，通過建立這樣一個政府機構，來統籌全局。第二，就是問題導向。這么多年來，我國經濟社會發展得很快，但是公共安全管理問題相對滯后。分析我國重大和特別重大事故發生的原因，我們注意到，雖然事故發生的時間、地點、行業、傷害后果、表現形式差別很大，但發生的原因是十分相似的，表現在執法監察、企業主體責任落實、公眾的安全意識等方面存在很多缺陷。如深圳“12·20”特大滑坡事故，事發前是出現了一些征兆的，也有群眾舉報，最后還是導致了非常嚴重的后果。而在事故發生之后，定性為事件還是事故上，曾經出現過不同的認識，甚至爭論。因為這不僅關系到由哪個部門調查的問題，還有責任追究的問題。由此，我認為，重特大事故發生最本質的原因是安全管理上存在系統脆弱性，存在結構性風險。要解決這個問題，必須采用系統方法和結構性方法。當前中國的應急管理和公共安全問題涉及范圍非常廣泛，靠原來的一個部門、一個行業很難解決。

近10年，中國的生產安全事故具有明顯的公共安全特征，已經不是典型的生產安全事故。因此，要想有效控制、治理這樣的重大風險，能夠對事故進行有效的救援，要有一個綜合協調能力很強、權威性很高的政府部門來推動。

這次建立應急管理部，就是為了解決當前中國的公共安全和應急管理中面臨的這一突出問題。從這個意義上講，成立應急管理部，我以為就是公共安全部。

記者：機構調整之后，您認為應急管理部的工作重心應該是什么?

劉：第一，建設符合時代需求的應急管理體系。我們國家的應急管理體系，我總結為三個階段。第一個階段是分災種管理，如建立了包括水災、地震等專業的救援隊，安全生產領域也很早建立了礦山、危化等專業救援隊伍，跟國外分災種的初級階段一致。第二個階段是“非典”發生以后，我們國家應急管理系統性缺陷暴露，主要是沒有形成一個綜合的應急管理體系。因此，從“非典”以后，開始建立應急管理體系，標志性事件是：2005年《國家突發公共事件總體應急預案》以及2007年《突發事件應對法》頒布。第三階段，從2007年到現在，我們國家進入了國家應急管理體系建設的“2.0”版本，就是開始建設應急管理體系。這個應急管理體系最核心的要素是“一案三制”。一案指《國家突發公共事件應急預案體系》，“三制”是指建立應急管理體制、法制、機制。“一案三制”的指導思想，在我們國家應急管理體系建設過程中和實踐中發揮了非常重要的作用，這是我們寶貴的經驗，一定要很好地繼承和發展。

發展到今天，我們組建了應急管理部，我認為，它可以叫做中國應急管理體系的“3.0”版本。王勇同志在講到中國的應急管理體系中，明確組建應急管理部的目標是統一領導、責權一致、權威高效。應急管理體制是統一指揮——在應急管理部建立國家突發事件應急指揮平臺；專常兼備——建立一支專業、能力強的應急救援隊伍，平時做預防和準備工作，出現事故時成為應急救援的主要力量；反應靈敏——要求無論從指揮或是現場的應急救援，都要有很高的速度和質量；上下聯動——應急響應級別取決于這個事件的性質；平戰結合——重大事故風險的預防和準備。

過去，我們一說到應急管理，主要指當重大突發事件出現后，如何在現場進行應急救援。但是現代應急管理理念和工作發生了重大轉變，已經變為在重大突發事件發生之前，針對發生事故災難的主要風險，事先做好準備，包括風險治理和準備能力建設。“平”強調的就是預防和準備，這應該叫“預防為主，準備優先”。

第二個要解決的重大問題，就是安全生產綜合管理問題。這些年我國發生的重特大事故、災難，幾乎都具有公共安全特征，如果按照原來設定的安全生產職權和工作范圍，解決不了這樣嚴重的公共安全問題。建立應急管理部，不僅是安全監管部門對企業生產經營活動進行安全監管的問題，還要把業務領域擴展到公共安全領域。如果安監部門的同志還局限于傳統的安全生產監管模式，那就很難適應新時代的新思想、新理念，要改變觀念、提高認識，了解新時代中國特色安全生產監督管理。

記：機構調整后，安全生產和應急管理工作可能面臨哪些挑戰?

劉：首先，公共安全是一個復雜開放的巨系統，涉及的問題非常復雜。如果我們不從結構上、系統上做好整體設計，有些問題就很難解決。

其次，應急管理部涉及原來13個部門的有關職責，工作內容不同，如何形成高度融合、統一響應，這是需要面對的挑戰。

最后，最后機構改革將職業安全健康監管職責劃轉到國家衛生健康委員會。上一次機構調整將職業健康監管職能從衛生部調整到國家安全監管總局，安監系統用了十幾年的時間完善和理順機構，這次的調整，同樣也會面臨大量的磨合協調工作。從業內人士的認識來看，職業安全健康內涵既包括職業安全，也包括職業健康，劃轉到國家衛生健康委員會的職業安全健康監管職責需要在三定方案中進一步明確。

記：面對大規模的機構職能調整，從操作層面，您有什么建議，力求安全生產工作穩步過渡，平穩街接?

劉：任何一次機構改革都會涉及各個層級的協調，不能急于求成，不能夠一刀切。地方政府應根據自己的實際情況穩妥地過渡。

另外，要注重制度化建設。成立應急管理部后，基于原有體制的《安全生產法》《消防法》《突發事件應對法》等多部法律和大量的部門規章都需要修改，地方也是同樣道理。國家層面和地方層面的法律法規成千上萬，需要全面梳理，重新立法、修訂的工作將是非常艱巨和細致的。因此，我認為，制度先行十分必要。

記：對于企業的安全生產工作，該如何應對本次機構調整，保障安全生產工作的穩定性?

劉：第一，企業是安全生產的主體責任者，無論政府機構發生什么變化，企業的這一責任都不容推脫。企業仍舊要合法合規地做好生產經營活動。組建應急管理部，是在原有工作基礎上推進，并不是推倒重來。

第二，越是在機構改革之時，企業更要特別注意風險治理、隱患排查，抓緊抓實安全生產工作，決不放松。企業更要內部增加壓力，靠自身努力，建立自我約束機制。

第三，企業要加強重大突發事件的應急準備和應急救援能力建設，包括預案的修訂、培訓和演練。因為應急管理部成立之后，必然要加大對全社會，尤其是企業應急管理能力建設的監督檢查，企業要做好這樣的思想準備。

“身為野老已無責，路有游民終心動”。把一生都獻給安全生產事業的老院長，在我們采訪即將結束之時，仍不忘提醒，回顧建國以來，我們國家安全生產工作出現了4次事故高峰。事故高峰之時正是國家政策或國家管理機構出現重大調整之時。所以這次機構改革，“我希望各方面要穩步過渡，平穩銜接，防止出現事故反彈。”