1949年以來中國土地利用分類演變與問題探討

(東北師范大學 地理科學學院,吉林 長春 130024)

1 土地利用分類的內涵

1.1 土地利用及其分類

《現代地理科學》、《人文地理學》等17種辭典對土地利用的內涵進行過解釋,認為土地利用是人類在一定的社會、經濟目的下,對土地資源的開發、改造、經營和保護,包括生產性和非生產性的利用。聯合國糧農組織(AFO)土地利用規劃部際工組提出:土地利用是由自然條件和人的干預所決定的土地功能,人和土地互為依存[1]。王萬茂、韓桐魁等認為:土地利用是指人類根據土地質量特性開發利用土地,創造財富,改善環境,滿足人類生產、生活和生存的需要[2]。上述提法雖表述不同,但內容基本一致,都認為土地利用是人類對土地有目的地使用。

但土地作為一種資源,對它的利用可以指向土地上的建筑和活動類型、土地的占有者或使用者及使用目的等[3，4],內涵十分廣泛。

筆者認為，廣義的土地利用應包括對土地的直接利用與間接利用,直接利用指在土地上建設物體,進行生產、生活、生存活動;間接利用指滿足人的觀賞體驗等精神需求、調節人的生存環境的自然景觀資源,反映人與人、人與社會、人與自然的關系。狹義的土地利用指人在一定的社會、經濟目的下對土地的開發、改造或在土地上進行建設,主要體現人與人、人與社會的關系。

土地利用分類是為土地資源調查、土地利用規劃和城鄉規劃等方面的工作,根據人的需要和土地利用特征的差異性和相似性,對一個國家或地區的土地按照一定的層級體系,歸并、劃分為若干類別,是國家掌握土地資源現狀、制定土地政策、合理利用土地資源的重要基礎性工作之一。土地利用分類的依據與國家制度、時代發展、分類目的密切相關。目前,國內外的分類依據可歸納為三種:土地的自然屬性、社會屬性及以兩者的綜合。美國主要依據土地利用活動、功能、結構、場地和所有權等社會屬性,可根據需要選擇組合分類;英國主要依據土地用途和土地覆蓋物分別分類[3]。日本的土地利用分類接近于土地覆被分類,多依據自然屬性,注重生態效應[5]。我國非建設用地多依據自然屬性,必要時與社會屬性相結合分類,其中農用地多與用途結合,生態性用地多與利用程度結合，建設用地多依據社會屬性分類;分類等級越低,依據越具體。一級類主要依據用途,土地覆蓋物分類；二級類、三級類多依據具體功能、利用方式、經營特點、用地性質、覆蓋物的種類、數量等分類,主要以社會屬性為主;城市建設用地還依據用地的條件水平和外部影響分類,見圖1。

圖1 土地利用分類依據

1.2 土地利用分類研究進展

20世紀20—30年代初蘇聯的景觀學派最早開始對土地類型學的研究,并在景觀思想的指導下提出了一系列土地利用分類分級方面的成果[6];米徹爾編制了10級土地、土壤和生態單位的分類等級系統表,是迄今為止土地分類最詳細等級系統表;加頓伯格提出多維土地利用分類,并擴展為指示性、評價性和規定性3種模式[3]。近年來,國外學者在這方面的研究較少[7,8]。我國任美鍔在1942年貴州土地利用調查中將土地分為水田、旱田、森林、道路與房屋、荒地、其他用地六大類[9,10];1981年郭煥成提出“6+11”單位系統[11]。1990年后,針對國家分類標準在實踐中的不足,劉胤漢針對城郊農業用地提出“7+14+34”單位系統[12];吳傳均、郭煥成等在土地利用現狀調查與制圖中提出“10+42+35”、“6+29+40”的單位系統[13];劉平輝以產業類別為依據提出“4+12+29+105”單位系統[14]。近年,國內學者對土地利用分類的研究主要有:一是對現有分類標準的解讀,主要對GB2007[15,16]、GB2011[17-19]的闡釋、評價及新舊標準的比較[20],肯定了新標準在分類框架、層次和靈活性等方面的創新進步之處,提出了建設用地標準規定不合理、銜接性不夠等問題。二是以實例為基礎的村莊用地分類研究,認為現有分類難以滿足范圍小、精度高的村域尺度的土地利用規劃研究,基于大分辨率遙感影像的農村土地利用分類得到廣泛關注[21-24]。三是對“三生用地”的研究,重點關注生態用地,認為各分類體系對生態用地的體現不足,將《土地利用現狀分類》中的生態類用地分為原生態用地、半人工生態用地和人工生態用地[25,26]。

以上研究主要注重對某個土地分類體系在實際中的運用或者某幾個分類體系的比較研究,沒有系統地梳理我國土地利用分類的演變過程,缺乏對演變機理的研究和問題的總結。本文通過梳理我國主要的土地利用分類,按照發展特點進行階段劃分,總結現階段我國土地分類中存在的問題并提出相應的建議,以期加深人們對土地利用分類方面的理論認識,對土地的管理、分類編制的后續發展和為第三次全國土地調查提供依據。

2 我國土地利用分類的演變

2.1 主要分類體系回顧

建國初期,我國土地利用分類工作發展緩慢,從1949年至今,國家正式頒布使用的主要分類體系見表1,直到20世紀80年代,土地管理部門才頒布了較統一的分類。

表1 1949—2016年我國主要土地利用分類體系

(續表1)

序號年份名稱頒布單位主要用途單位系統分類重點農用地建設用地未利用地112011《城市用地分類與規劃建設用地標準(GB50137—2011)》住房和城鄉建設部 城市總體規劃控制性詳細規劃2+9+148+35+42●122014《村莊規劃用地分類指南》住房和城鄉建設部村莊規劃3+10+15●

注:下文以相應序號代表各分類體系。

2.2 分類體系演變過程

綜上所述，土地利用分類的產生與社會經濟、城鄉發展及土地政策密切相關。通過分析我國1949年后土地分類的相關情況,按照時間順序,將我國土地利用分類的發展狀況主要分為四個階段,具體見圖2。

圖2 中國土地利用分類的發展階段

萌芽階段(1949—1977年):該時期是當時特定歷史條件下的特殊發展階段,我國全面實行計劃經濟政策,限制人口向城市流動[27]并號召青年下鄉,城市發展緩慢;大力發展重工業,用地結構單一;土地制度不穩定,權屬紊亂,糾紛頻繁[28];實行農業合作化和土地公有制,加上“三大改造”等影響,當時的社會環境對土地利用分類的需求不迫切。因此,土地資源管理沒有得到足夠的重視,也沒有形成科學統一的土地利用分類,只在相關工作開展時形成一些零星粗放的分類。一是眾多政策文件中出現空地、荒地、耕地、軍事設施用地、城鎮用地等作為地類劃分[29，30]。二是為提高糧食產量開展的區域性土地調查和人民公社的土地利用規劃,按照工、農、林、果、牧、副業用地、其他基建用地分類,農業用地基本按照農作物種類劃分[31,32]。三是以工業基地建設和布局為主的城市規劃和相關學者提出的分類,代表性的是1961年建工部組織清華大學等四校,由城鄉規劃設計研究院參與審查修訂的第一部城鄉規劃教材《城鄉規劃》一書,將城市用地分為工業用地、生活居住用地、對外交通用地等10大類[33]。以上分類主要是借鑒他國經驗和我國學者自身探索共同完成的成果,后期的土地分類相關工作正是在以上基礎和經驗上展開的,是形成科學系統的土地利用分類的開始和萌芽。

探索階段(1978—1985年):改革開放后,社會經濟發展相對穩定,城鄉發展進入新階段。一是國家開始實行市場經濟,工作重點轉移到城市經濟建設上來。二是在改革開放和知青返城高潮的推動下,我國地級以上城市迅速發展,城鎮用地規模擴大,增強了土地市場和土地利用對社會經濟發展的影響;家庭聯產承包責任制極大提高了農業生產效率[34],增大了農村土地對經濟增長的貢獻,土地的數量、質量、權屬等情況急需掌握。但建國以來,我國沒有統一的土地統計和管理制度,國家對土地資源尤其是耕地資源的家底不清,耕地面積數據失真的情況十分嚴重,影響了國家編制一系列國民經濟、人口和農業發展的計劃和政策,不適應國家經濟建設的需求。為了徹底改變當時土地資源信息管理的紊亂狀況,掌握土地資源類別、面積、分布和權屬等,將土地資源納入科學管理軌道,農業區劃委員會等部門開展了全國土地遙感概查和全國縣級土地資源調查工作[35]。其中,全國土地遙感概查將土地分為耕地、城鄉居民點用地、工礦用地等15類,并編制了省、自治區和直轄市的土地利用現狀圖[36];縣級土地資源調查采用《土地利用現狀調查技術規程》中制訂的分類1,主要依據土地的用途、經營特點和利用方式等,以農業用地為主,經過試點詳查和經驗總結,由初始的“10—48”單位系統調整為“8—46”,用于第一次全國土地資源調查,反映了從1984—2000年期間我國的土地利用現狀。該時期國家首先從全國層面對土地利用進行了統一分類,并頒布了統一的土地利用分類體系,是第一次對土地全面細致的分類和定義,為有效掌握當時土地資源的基本情況提供了保障,并為第一輪、第二輪全國土地利用總體規劃提供了參考,是對土地利用分類的初步探索與實踐,具有開創性意義。

磨合階段(1986—2002年):隨著我國改革開放的全面進行,城市發展迅速,特大、大、中、小城市數增幅巨大[37],用地規模不斷擴大,且產業“退二進三”使城市中心區用地結構日趨復雜[38];鄉鎮企業蓬勃發展,農村土地經營方式多元化[39]。在這一過程中,我國城鄉建設對農業用地的亂占濫用現象嚴重,城鄉土地兩家分管給土地管理帶來諸多不便。為了加強土地管理和保護耕地,實現城鄉地政統一管理。1986年國家發出《加強土地管理,制止亂占耕地的通知》,首次制定頒布《土地管理法》,對當時城鄉建設亂占耕地、濫用土地的嚴重情況做出嚴格管理的規定,提倡節約用地,并對土地利用規劃和城市規劃提出要求;同時組建國家土地管理局統一管理城鄉土地,建設部退出城市土地管理的舞臺。1998年我國進一步深化了這一改革,土地管理局更名為國土資源部,土地管理法打破了城鄉用地分割的界限,將土地分為農用地、建設用地和未利用地三大類,對土地利用分類提出了新的要求和方向,并在新一輪的土地利用總體規劃中按照三大類將分類1歸并形成分類5。該期間,原土地管理局繼續推進土地利用現狀調查,補充擬定了《城鎮地籍調查規程》,依據土地用途制訂了分類2。為適應社會經濟發展形勢,城市總體規劃的新一輪修訂在1990年陸續展開,為科學編制城市規劃,與土地利用規劃相結合,國家頒布了第一部《城市規劃法》并制定分類3和分類4。為了滿足土地用途管理的需要,科學實施全國土地和城鄉地政統一管理,在研究分類1和分類2的基礎上,國土資源部制定了分類6;但由于當時全國城鎮與村莊地籍調查未全面完成,故制定分類7用于過渡。該階段分類的對象覆蓋城、鎮、村,以建設用地為主,分類內容極其豐富,是眾多土地管理部門、各分類體系在實踐中相互交叉磨合，向協調統一邁進的過程,是我國對城鄉用地統一管理、統一分類的重要嘗試。

初步成熟階段(2003—至今):2003年后,我國城鄉經濟發展迅速,國家對土地的需求不斷提高,土地的開發利用和管理逐步成為國家發展社會經濟的重要手段[40],土地利用規模不斷擴大。城市建設的持續更新和片面追求經濟效益,使城市安全紊亂、交通擁堵、環境污染等城市內部問題和資源分配不均、濫用土地、亂占農用地等城鄉用地矛盾日漸突出,土地規劃和管理工作面臨新的挑戰。新形勢下，國家進行了一系列改革,以期擺脫土地城鄉管理的二元結構。首先提出土地集約節約利用理念,倡導土地資源的合理利用;《土地管理法》中多處“征用”改為“征收”,國家加強對土地的管控;建設部更名為住房和城鄉建設部,“城市規劃”更名為“城鄉規劃”,強化了城鄉土地統一管理、協調分類的要求;大力推進城鄉統籌發展和新型城鎮化建設,城鎮體系規劃開始大規模啟動[39];同時,第二次全國土地調查和第三輪全國土地利用總體規劃等工作提上議事日程。在這樣的背景下,國家頒布了分類8、分類9。第二次全國土地調查采用分類7,第三次全國土地利用規劃根據編制和實施管理的需要,在參考分類3和分類8等相關標準的基礎上制定分類10。隨著我國建設社會主義新農村被列為全面貫徹科學發展觀的8項戰略任務之首,農業現代化進程加快,村莊規劃建設急需加強。依據城鄉規劃法,為科學編制村莊規劃,加強村莊建設管理,住建部制定分類12,這是第一部真正意義上的村莊用地分類。該階段在土地管理法的引導下,土地調查和“兩規”工作所用分類的銜接性明顯提高,分類8、9、11和12都與土地管理法的三大類用地進行了銜接,分類9—12的制定充分參考了分類8,并與風景名勝區、歷史文化名城保護、城市綠地、大氣和噪聲排放等相關規范、標準銜接。從用地類別上增強了對基礎民生需求服務的體現,注重用地對社會環境、安全的影響,與以人為本、生態和諧的發展要求相適應,是我國土地利用分類初步成熟的表現。

2.3 分類內容演變

經過發展,我國土地利用分類逐步形成在土地管理法的統一指導下,先全國城鄉、土地綜合,各專項、城鎮村區域分別分類的模式,分類的主要用途可歸納為土地調查、土地利用規劃和城鄉規劃,對應的分類體系分別有:分類1、2、6、7、8,分類1、5、10和分類3、4、9、11、12,見圖3。

圖3 不同用途的分類體系對比

土地調查所用的分類重點由農業用地逐步改變為城鄉并重,建設用地與非建設用地的一級類別數比例由分類1的1∶3變為分類8的1∶1,二級類別數由1∶3.6變為1∶0.8,建設用地類別細化,新增了“管道運輸”等新功能用地,農用地類別合并減少。分類的初始目的主要是用于土地調查并指導全國的農業生產,而在新時期更是全國土地和城鄉地政統一管理的有效工具,但是保護耕地與合理利用土地資源的理念始終不變。土地利用規劃所用分類均參照土地調查的分類,內容變化基本相同,符合土地管理工作的實際要求,并隨土地管理法的要求調整為三大類。

城鄉規劃所用分類由最初的城—村鎮體系變為城—鎮—村體系,縣級人民政府駐地鎮的規劃建設由鎮標準變為城市標準,并將鎮、村區分開來分別分類,完善了土地利用分類系統;城市用地中不再包括“水域和其他用地、特殊用地、對外交通用地”;“公共設施用地”分為公益性的“公共管理與公共服務用地”和盈利性的“商業服務業用地”兩部分[41],新增“保障性住宅用地”,原“倉儲用地”新增物流功能;鎮的用地中新增了“防災設施用地、保護區墓地”和養殖功能的用地,在原基礎上分類增強了對環境、安全和公眾生活影響的依據,削弱了經濟力量的影響,強調對基礎民生需求服務的保障,體現政府管理職能的轉變和城市規劃的公共政策屬性,分類的目的在服務城市規劃、合理使用土地的基礎上兼顧了城鄉統籌發展,集約節約使用土地資源和土地利用的科學性;沒有明確禁止增設土地利用新類別,應用的靈活性有所提高。村莊用地的類別從雜亂到專門化,比分類4中的村莊用地類別內容更豐富,其中重點對集體用地進行劃分,為當下社會主義新農村建設提供了有力的工具。

3 土地利用分類存在的問題及建議

3.1 土地利用分類存在的問題

我國現行的土地利用分類主要有用于用途管制的三大類和分類8—12,各分類的一級土地利用類內容見表1。土地利用分類的問題一直存在,老問題的解決和新問題的產生相伴而生。

表2 現行主要土地利用分類一級類內容

現階段存在的老問題有:一是不同用途分類的銜接性不夠,盡管已有所提高,但“兩規”的分類還不能完全銜接。例如，“農村道路用地”在分類8、19中分別屬于建設性質的“交通運輸用地”和非建設性的“農林用地”,地類性質的不同會影響用地指標的結果,城市規劃與土地利用規劃不一致。二是城鄉結合部的土地利用類型研究仍不足。城鄉結合部是城市擴張中的重要過程,城市用地權屬和性質較復雜,農業和工業用地集中混合、復合,處于半開發建設狀態,且在用地類型更新上具有滯后性,是城市擴張的潛伏期。如果對該部分用地狀況掌握不好，對控制城市規模、集約節約用地和保護耕地等工作都會產生不利影響。三是土地利用分類系統不夠完善,除以上三大主要用途外,專項用地分類仍有較大空缺,部分已有分類在銜接性上仍有提高的空間。四是公眾參與度低、社會約束力差也是土地利用分類在實踐中一直存在的問題。

在新形勢下出現的新問題主要有:一是土地的集約節約利用帶來了城市用地功能的復合,現有分類難以表征用地功能的復合化與兼容性,多用途用地以地面使用的主導設施性質或底層性質作為歸類依據僅作為一種暫時性的分類。在土地集約節約倡導下,商住綜合體等多功能用地成為趨勢,如果在地類中不能得以體現,則不利于掌握城市用地的實際情況,會錯誤的引導用地規劃指標的制定。二是在“大眾創業、萬眾創新”的新常態下,土地利用方式轉變成為促進經濟發展方式轉型和結構優化的重要手段,但由于沒有明確定義新產業、新業態類型的國家標準,導致土地用途的確定需要各地按照分類8的二級類自行商定。這種情況一方面降低了政府工作效率,另一方面增加了產業項目落實和土地市場交易中地方的操作性,不利于產業用地管理、優化土地配置。同時,“農業+產業、農業+旅游休閑”新業態下的復合用地尚未有分類研究和頂層設計,農房還是客房、農田還是公園等問題有待解決。三是在可持續發展、生態文明建設成為重要任務的今天,生態性用地大部分以“未利用地”或“其他土地”存在,對各類保護區、濕地公園等需要重點保護的用地體現不足,降低了“兩規”工作中生態保護力度和可持續發展理念的踐行,容易出現打著充分利用土地的旗號而濫用亂用土地，導致從地類統計和規劃上無法察覺的現象。

3.2 建議

近年,《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要(2016—2020年)》、《全國國土規劃綱要(2016—2030年)》、《生態文明體制改革總體方案》、《全國高標準農田建設總體規劃》和《國家新型城鎮化規劃(2014—2020年)》等文件相繼頒布,在創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念下,生態文明建設、資源環境保護、耕地的數量保證與質量提升并重成為土地利用的大趨勢。基于此,本文建議:①健全分類系統。土地利用分類的目的除上述三種外,還可服務于旅游、生態、產業、物流等的規劃和發展研究。過于專項的分類在土地調查和總體規劃中分類的必要性較低。因此,可制定針對這些領域的專項分類體系,更好地服務于國土、城建以外的其他部門的管理工作,并在地類和含義上與現有標準銜接,形成土地管理法—土地調查—土地規劃—城鄉規劃—專項規劃這樣層次分明、邏輯有序的完整分類系統。②完善分類體系內容。在土地調查中和“兩規”中增加新功能用地,對混合用地做出科學合理的分類,例如商住混合用地按照兩者功能的主次分為I型、II型、III型，分別代表商業功能為主、商住功能并重、居住功能為主的混合類型;對城鄉結合部、“農居+產業”等居住和生產混合的特定地區進行土地分類研究,以便了解土地利用的真實情況和數據。③突出生態用地。山水林田湖的生態文明建設和綠色發展已經成為時代的主旋律,在用地類別中有必要去除“未利用地”,設立“生態用地”,置于與農用地、建設用地同等重要的位置,以明確土地的生態功能,方便生態建設和環保項目的審批實施,發揮土地調查與規劃的服務功能。④兼顧剛性與彈性。我國幅員遼闊,地域差異明顯,一個分類體系不能完全覆蓋如此多種多樣的地類,且同一地類對地區發展的含義也不盡相同,例如草地,在濕潤地區和干旱地區的利用程度和利用價值有很大不同。國家應在適應性較強的分類體系下允許地方根據實際情況細分、續分、重分地類,但完全自由放開不利于土地統一調查和管理。因此,國家應根據不同地區差異制定細分、續分、重分的有關框架和要求,做到即可體現地方特色,又有章可循。⑤加強公眾參與,提高執行力度。在分類的制定中要充分考慮各方利益主體和國情的需要,征集各行各業公眾代表的建議,多方協調,通過互聯網廣泛宣傳。同時,嚴格執行分類標準,加大規劃建設過程中的執行力度,體現分類體系在管理過程中強有力的作用。

4 總結

土地利用分類是一項需要在實踐中不斷總結、完善、更新的工作,不同的經濟社會背景下土地利用分類特點不同。我國在1949年后所進行的多次嘗試和實踐,經歷了萌芽、探索、磨合和初步成熟幾個階段,土地利用分類體系發生了以下變化:①分類系統逐步完善,地類數由少變多;②分類內容的側重點由農業用地轉為農業用地與建設用地并重;③城鄉土地二元分治過渡到城鄉統一管理,各分類體系從互不協調開始逐步銜接;④從追求經濟效益逐步到“以人為本”,關注社會、生態效益。但“兩規”中土地分類不協調,類別定義不明確、不全面等老問題依然存在,并出現新功能用地體現不夠、生態用地類型層級低等新問題。

總之,科學的土地利用分類需要土地管理部門、專家學者以及各行各業的共同努力,總結經驗教訓,兼顧經濟效益、社會效益與生態效益,通過不斷的實踐調整,建立一套嚴謹全面、具有中國特色的土地分類系統。

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