淺談PPP項目資產證券化的法律依據

摘要：現代網絡和現代金融共同發展促進下，PPP項目資產證券化作為一種新興企業經營手段在我國行政體制改革中被應用。本文對PPP模式及PPP項目資產證券化進行了簡要概述，分析了PPP項目資產證券化的優勢，從法律依據切入指出了其在實務中面臨的法律問題，并結合問題提出了完善建議，旨在通過本文研究為我們進一步認識PPP項目資產證券化以及更好的應用這一模式提供有益幫助。

關鍵詞：PPP項目；資產證券化；法律依據

一、PPP項目資產證券化概述

（一）PPP模式的概念及內涵

PPP是政府和社會資本合作的簡稱，指進行社會公共基礎設施建設的一種項目運行模式，簡單來說還要從國家職能角度出發，公共基礎設施建設由國家投資并負責是一種傳統模式，但基于融資和造福社會考量，鼓勵社會資本參與到投資建設中，從而形成了有政府資產、私有資產合作的一種新融資模式。

（二）PPP項目資產證券化的提出

從時間上來看，我國PPP模式最早可以追溯到三十年前，但PPP項目資產證券化卻是近年來在政策推動下發展起來的，包括證監會、發改委等都相繼出臺了規定和通知，在具體實施細則上也發布了指導意見。PPP項目資產證券化的提出也是基于我國社會公共基礎設施建設的需要提出的，通過在一些大型社會公共建設項目中推廣應用這一模式，有利于加快社會建設。

（三）PPP項目資產證券化的參與主體

從概念上我們可以看出PPP項目資產證券化的參與主體主要就是政府和社會資本，這是資本角度，從項目參與角度，其主體更為復雜，包括項目的發起人、基于特殊目的向發起人購買基礎資產的載體、管理人、對資產經營管理的資產服務機構、承擔托管職能的銀行、包括政府和社會資本的投資人以及相關信用評級機構、證券承銷商等。各類主體參與其中需要法律規范其權利義務，因此相關法律依據是保證PPP項目資產證券化的重要保障。

二、PPP項目資產證券化的法律依據及存在問題

（一）關于PPP項目資產證券化的法律依據

當前關于PPP項目資產證券化的法律依據主要包括管理辦法、指導意見等，還沒有系統的法律出臺，但是作為規章也是具有法律效力，待PPP項目資產證券化時機成熟，頒布相關法律則水到渠成。以下筆者簡單介紹現有法律依據：

2014年發改委發布《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》，這不但是公共建設融資一種信號，也是創新發展新驅動新舉措，在投資領域激起強烈反響。雖然之前也有相關政策出臺，但此次《意見》發布意義重大而深遠。

2015年發改委聯合多部門共同發布了《基礎設施和公用事業特殊經營管理辦法》，對有關社會資本投資公共領域工程建設進行了鼓勵和引導，相比之前更加具體，尤其是包括交通部、水利部等參與，實際上也指向了道路、水利等建設領域。

2016年發改委再發《關于切實做好傳統基礎設施領域政府和社會資本合作工作的通知》，進一步細化了具體融資方式、退出機制等，對于之前存在投資意向但又存在風險擔憂的投資者提供了投資安全性保障，可以看出關于PPP項目資產證券化的規定在不斷進步和完善。

（二）實務中PPP項目資產證券化存在的法律問題

雖然部門規章也具有法律依據作用，但政策性色彩濃厚，對于實務中進行的PPP項目資產證券化還是存在法律依據不足的問題。

首先，關于特許經營權作為基礎資產缺乏法律依據，由于PPP項目資產證券化中主要針對社會公共建設，例如高速公路、供電站等，這些項目建設完成后的收費權就是一種收益，作為特許經營權雖然在實踐中廣泛被認可為基礎資產，但截至目前卻沒有相關法律依據。同時對于特許經營權的轉讓、質押等也缺乏法律依據，使得此項權利的權益實現程度大打折扣。

其次，期限問題也成為了困擾PPP項目資產證券化關鍵問題，從傳統資產證券化法律中找相關依據，規定的產品期限一般在5～7年為最長，但PPP項目對應的產品作為公共產品期限普遍在10年以上，這也是急需解決的法律依據問題。

（三）解決PPP項目資產證券化法律問題的建議

筆者認為解決法律依據存在的以上問題應當加快出臺單項立法來規范，但立法需要時間和過程。因此從現實需求出發，在出臺專門法律之前，應當以規章或者法規等形式針對當前突出的特許經營權作為基礎資產問題、PPP項目產品期限問題等進行規范，尤其是當前在推進實施PPP項目資產證券化中還會出現各種新問題，有關部門應當及時分析問題和解決問題，出臺相關規定來提供指導，解決實際問題，待條件成熟及時制定法律法規。

三、PPP項目資產證券化的優勢分析

PPP項目資產證券化是為了進行社會公共基礎設施建設而實施的一種融資方式，由于吸收了社會資本，又利用了現代金融方式，對推進和實施社會建設有著積極意義，同時也活躍了資本市場，優勢明顯。

（一）有利于實現社會資本與項目雙贏

社會資本投資到公共建設項目上本身就是一項利國利民的好事，從社會影響上對作為投資的私營企業或者民間資本都具有積極意義，而在現有法律依據下，國家給予社會資本可靠保障和優惠政策，在資產證券化運作下能夠在很短時間內就收回投資，也有利于投資者自身發展。從國家建設項目角度，通過法律和政策各方面保障社會投資安全和收益，能夠更大范圍吸引社會資本投入，這對我們開展更多項目非常有利，因此有利于實現雙贏。

（二）有利于融資安全與融資最大化

PPP項目資產證券化融資通過將融資證券化實現了風險隔離，通過融資過程中信用評級機構等參與有效保證了融資安全，通過法律為社會資產提供安全保障，也堅定了投資者投資信心，有利于吸引大量社會資本投入，因此無論是在資金量還是資金安全上都有可靠保障，有利于順利實施社會建設項目。

參考文獻：

[1]張文京，鄭宏宇，杜麗娟，鄧勁松.PPP項目資產證券化的政策法律依據及作用[J].人間，2016（10）：83.

[2]管輝寰.PPP項目資產證券化“基礎資產”中“特許經營權”的法律問題研究——以“云南水務水費收費權資產支持專項計劃"為例[J].當代經濟，2017（02）：96-97.

作者簡介：程鈺舒（1988.11）女，籍貫：重慶，方向：民商法，單位所在城市：澳門科技大學法學院博士在讀。