期盼加強、加快法治政府建設
——專訪十三屆全國人大代表、中國行為法學會會長江必新

本刊記者/單一良 姚炎中

3月17日，在全國兩會上，新當選的國家主席、中央軍委主席習近平撫按憲法鄭重宣誓，承諾要為建設富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國努力奮斗！這是中國有史以來第一次出現的畫面，這樣的莊嚴儀式也釋放出執政者依法治國、依憲執政理念的強烈信號。

要說全國兩會的熱詞，“法治政府”無疑是其中之一。而在今年李克強的《政府工作報告》中，也處處顯示出對政府法治精神關注和踐行，同時也預示著法治政府建設將進入一個新的歷史發展階段。黨的十九大報告指出，轉變政府職能，深化簡政放權，創新監管方式，增強政府公信力和執行力，建設人民滿意的服務型政府。這5年來，從權責清單出臺到規范“紅頭文件”，從政務公開到執法規范化，法治政府建設正在昂首闊步，砥礪前行。

那么，在今年的全國兩會上透露出哪些法治精神的新信息、新亮點？圍繞法治政府建設，新一代的執政者下一步該如何真正將這一進程加強、加快？如何解決“人治慣性”頑疾問題，從而將依法行政落到實處？為此，本刊記者專訪了十三屆全國人大代表、中國行為法學會會長江必新。

記者：我們知道，您一直關注著中國法治建設的進程，特別是在每年的兩會上，您也一直試圖從《政府工作報告》的字里行間探究其中的細致變化。在今年的報告中，李克強總理有關全面推進依憲施政、依法行政和全面提高政府效能的論述得到了較為密集的掌聲。那么，您對《政府工作報告》中展現的法治精神有何評價？

江必新：其實，今年全國兩會是在貫徹落實黨的十九大精神背景下召開的，因此所有議題都與十九大精神密切關聯。李克強總理的《政府工作報告》中通篇貫穿著習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神，而習近平新時代中國特色社會主義思想的一個重要內容就是習近平新時代中國特色社會主義法治思想。在過去五年中，這一法治思想一直在我們的政府工作中踐行著。

正如李克強總理《政府工作報告》所言，過去的五年我們的政府在積極踐行法治精神方面有著積極的進步。比如，在市場管理領域，“規范金融市場秩序，防范化解重點領域風險，守住了不發生系統性風險的底線，維護了國家經濟金融安全”，“持續深化‘放管服’改革，加快轉變政府職能”，“營商環境持續改善，市場活力明顯增強，群眾辦事更加便利”，“完善產權保護制度”等，這些都是堅持依法全面履行政府職能結出的碩果。

全國人大代表江必新在參加山東代表團小組會議時發言

同時，在依法行政方面，《政府工作報告》也提出了對未來的愿景和工作要求。比如，“把政府活動全面納入法治軌道”，“政府要信守承諾，決不能‘新官不理舊賬’”，“決不能表態多調門高、行動少落實差，決不允許占著位子不干事”，并在今年工作建議中，提出了諸多依法行政的要求。比如“堅持用市場化法治化手段，嚴格執行環保、質量、安全等法規標準，化解過剩產能、淘汰落后產能”，“大力推進綜合執法機構機制改革，著力解決多頭多層重復執法問題”，“認真解決民營企業反映的突出問題，堅決破除各種隱性壁壘”，“強化知識產權保護，施行侵權懲罰性賠償制度”，“對各類侵害消費者權益的行為，要依法懲處、決不姑息”等。由此可以看到，政府的法治意識大大提高，這也為下一步加強、加快法治政府建設奠定了良好的基礎。

記者：確實，《政府工作報告》中包含了諸多體現法治精神的新內容。您認為其中有哪些亮點和新意？

江必新：在依法治國方面，《政府工作報告》提出了一些新的概念和新的內容，在法治理念和治理體系建構上尤為突出。

一是在法治理念方面，在《政府工作報告》中首次提出了“依憲施政”的要求。如何讓憲法進入行政執法和政府施政過程，是一個需要認真研究的問題。習近平主席早在紀念現行憲法公布施行30周年大會上就強調“憲法的生命在于實施”，在全國人民代表大會成立60周年紀念大會上，再次強調“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政”。今年2月24日，習近平主席又在中共中央政治局第四次集體學習時強調，我們黨首先要帶頭尊崇和執行憲法，把領導人民制定和實施憲法法律同黨堅持在憲法法律范圍內活動統一起來。這次習近平主席的憲法宣誓和我們建立國家工作人員就職憲法宣誓制度再次明確發出了“依憲執政”的信號，而依憲施政、依法行政精神貫穿于《政府工作報告》，也是施政者踐行法治精神，從自我做起、接受社會監督的一個莊嚴承諾。特別是“依憲施政”概念的提出，強調了憲法在法治政府建設中的重要地位和作用，反映著政府尊重憲法權威的堅定立場和態度。作為一個國家公職人員，必須增強憲法意識，自覺地捍衛憲法的權威，同違反憲法的行為作堅決的斗爭，同時也要忠實履行憲法和法律賦予的職責。

二是在治理體系方面，在《政府工作報告》中首次提出建立“政府治理體系”、“自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”和打造“共建共治共享社會治理格局”。《政府工作報告》中強調要“形成職責明確、依法行政的政府治理體系”。過去談到“治理”大多是談政府如何治理社會，而政府如何建立自身的治理體系卻很少提及。這次明確提出“政府治理體系”的概念，實際上是對法治政府建設的完善和充實，把過去單一的“自上而下”的治理模式擴展到“自下而上”，把治民的傳統理念延伸到治官，形成政府治理的完整體系。

而對于鄉村治理體系，則提出了自治、法治和德治的三治理念。在今年全國兩會上，鄉村振興是熱門的話題之一。而鄉村振興必然要求有效的社會治理。中國的鄉村治理體系有著自身的特色，需要建構黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的現代鄉村社會治理體制，要求自治、法治、德治相結合。村民自治是中國特色的基層民主政治制度，是黨領導和推進國家治理體系和治理能力現代化的基礎之一。法治是安邦定國的基本方式，所謂“小智治事，中智治人，大智立法”。法律是成文的道德，道德是內心的法律，禮法兼施，德法兼容，是中華民族長期探索形成的社會治理之道，鄉村治理也要強化道德教化作用，引導農民群眾愛黨愛國、向上向善、孝老愛親、重義守信、勤儉持家。

立善法于天下，則天下治；立善法于一國，則一國治。黨的十九大報告提出“打造共建共治共享的社會治理格局”。這種格局把人民利益擺在至高無上的位置，體現了以人民為中心的基本理念，《政府工作報告》對于這一格局的提出以及政府治理體系內容的加入和鄉村治理的“三治理念”將會讓新時代的社會治理、政府治理和國家治理進入一個嶄新階段。而營造這樣的格局必然要求提高社會治理的法治化水平，在法治思維的基礎上，統籌社會力量、平衡社會利益、調節社會關系、規范社會行為、化解社會矛盾。盡管這樣的社會治理格局的總體思路和實現路徑還需要社會各界的積極參與和實踐檢驗，但這一理念的提出本身就具有劃時代的意義。

記者：除了在理念和體系建設方面充滿了新意，您認為《政府工作報告》中還有哪些涉及法治精神方面的內容令您印象深刻？

江必新：《政府工作報告》還在“以人為本”的法治精神方面有著突出的展現。比如，報告提出政府講誠信，決不能“新官不理舊賬”。這顯然是建設誠信政府的重要舉措，政府必須成為全社會信守規則與承諾的楷模。“己所不欲，勿施于人。”在行政執法活動中，需要依法制裁那些不誠信的市場主體，為市場創造良好的社會環境，但如果政府的法定代表人，因為換人就不認舊賬，無疑會損害政府的權威和法治形象。人民的政府只有得到人民的信任和認可才能樹立政府的權威，才能實現有效的社會治理。因此，決不能“新官不理舊賬”這句看似平常之語，對于督促政府嚴格依法辦事，養成誠信品格具有十分重要的意義。

報告還在強化市場治理、推進平安中國建設和治理不作為方面有著較為突出的表述，展示出了本屆政府對于全面履行憲法法律賦予職責的決心和信心。比如，報告說，要“堅持用市場化法治化手段，嚴格執行環保、質量、安全等法規標準，化解過剩產能、淘汰落后產能”，“清理群眾和企業辦事的各類證明，沒有法律法規依據的一律取消”，“讓問題產品無處藏身，不法制售者難逃法網，讓消費者買得放心，吃得安全”；要推進平安中國建設，“嚴密防范和堅決打擊暴力恐怖活動，依法開展掃黑除惡專項斗爭，懲治盜搶騙黃賭毒等違法犯罪活動，整治電信網絡詐騙、侵犯公民個人信息、網絡傳銷等突出問題”；“對庸政懶政者嚴肅問責”，“決不允許占著位子不干事”等。可以說，每句話都說到了人民群眾的心坎里。

《政府工作報告》對于民生的普遍關注也令我印象深刻。“道洽政治，澤潤生民。”黨的十九大報告指出：“增進民生福祉是發展的根本目的。”民生福祉既是人們實實在在的物質文化生活，同時也是對美好生活的向往和追求。民生以生命價值為核心，以物質文化生活為基礎，考慮的是生存和發展——也即“生民之道”：從對人的生命關懷到對人們生產和生活的關注，就是要首先強調人民的生存權和發展權。在滿足兩大基本權利的基礎上，還要提升民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的要求，從而滿足人們對美好生活的追求，達到在生存和發展基礎上的意志表達和實現的權利。

“要在發展基礎上多辦利民實事、多解民生難事，兜牢民生底線，不斷提升人民群眾的獲得感、幸福感、安全感”——報告處處體現了以人民為中心，首先解決好基本民生問題的理念和思路。因此，在《政府工作報告》中，既能看到關乎國家民族發展的所謂“大事”，也能看到關注尋常百姓柴米油鹽和家長里短的所謂“小事”。比如，5年來，減少貧困人口6000多萬；5年來，我國城鎮新增就業6600萬人以上，實現了比較充分的就業；5年來，有6000萬左右的低收入群體得到社會救助等。同時，國家計劃繼續提高退休員工養老金以及包括農民在內的居民養老金水平；提高政府財政中居民醫療保險的比例，為職工建立大病保險制度；提高低保、社會救治以及撫恤優待對象的待遇；提高個人所得稅的起征點等。這些舉措都是關乎百姓生存權和發展權的基礎民生問題，但這些所謂“小事”實際上在政府眼里卻被當做天大的事來認真規劃部署和細致實施。

民生連著民心，民心關系國運。就業、求學、購房、醫療……這些民眾普遍關心的事情，都是關乎民心的大事，也就是政府首先要滿足人民的基本民生——生存權和發展權。

記者：《政府工作報告》很多篇幅涉及到了法治政府建設內容。下一步法治政府建設一定會進入深水區，也一定會遇到諸多難點和問題，需要有“啃硬骨頭”的勇氣和勁頭來實現突破。對此，您認為該如何加大力度實現破局？

江必新：習近平總書記所作的黨的十九大報告提出，要“深化依法治國實踐”，“建設法治政府，推進依法行政，嚴格規范公正文明執法”，這無疑吹響了建設法治政府的沖鋒號，開啟建設法治政府的新征程。

上一個五年，政府在自身法治建設方面取得了長足進步。但是，相對于黨的十九大提出的新要求以及未來的新愿景而言，政府法治建設工作還需加強和深化，特別是在今后的工作目標和具體舉措中還需更多的濃墨重彩。無論是法治社會建設還是法治國家建設，法治政府建設都是關鍵，在這一進程中政府無疑應當起表率作用。因此，要真正步入深水區，力度加大和速度加快都是必要的。所謂力度加大，就是要在戰略上更為重視，在戰術上敢下重拳。要切實落實李克強總理所講的“給權力涂上防腐劑、戴上‘緊箍咒’”，勇于自帶枷鎖，敢于刀刃向內，敢于自我革命。黨的十八大以來，中國共產黨堅持從嚴管黨治黨，以零容忍的態度重拳反腐，這無疑為全社會作出了榜樣，也贏得了黨心民心。如今，通過加強監察機制和強化法治政府建設就是要把這樣的思路和理念傳導到施政環節。另一方面，還要加快速度。十九大報告對于基本建成法治國家、法治政府、法治社會有著時間表，很多專家學者認為要趕前不趕后，應該率先建成。對于如何建成法治政府，《政府工作報告》由于篇幅限制，不可能面面俱到，這就需要在今后的具體工作實踐中給予高度重視。

由此我們建議，在法治政府建設方面，還需要加大力度。

一是要在厚植法治理念方面加大力度。一定要從中國特色社會主義進入新時代的歷史方位和戰略高度，深刻認識、準確把握建設法治政府的重大意義、本質要求和主要任務，堅定不移地推進法治政府建設。要真正把法治政府建設當作堅持和發展中國特色社會主義，實現國家治理體系和治理能力現代化的必要條件，當成鞏固黨的執政基礎，維護國家長治久安的治本之策。使每一級政府和行政機關工作人員都要有高度的緊迫感、責任感和使命感。

二是要在解決保護、維護人民的基本權益上加大力度。要進一步深入貫徹以人民為中心的法治理念，維護人民的權益，首先要維護人民的生存權、發展權。要結合脫貧攻堅，把解決人民的生存權、發展權放在最重要的位置。目前政府在扶貧方面已經做了很大的努力，也產生了顯著的成效，但還需深入和強化。要在這樣良好的基礎上，繼續加大力度保護人民的權益。其次要注意發展人民公法上的權益，如知情權、參與權、表達權、請求救濟權等。第三還要特別注重對產權的保護。

三是要在管控權力尤其是防止權力濫用方面加大力度。經過這些年的不斷整治，“把權力關進籠子”“法無授權不能為”的理念已經深入人心，超越職權的問題已經大大減少，但濫用職權或不正當行使職權的情況相對來說有增多趨勢，要引起高度重視。此外，消極對待或不積極履行法定職責或義務的情況比較突出。

四是要在維護行政管理秩序方面加大力度。除了打擊危害人民群眾權益的違法犯罪外，還要在維護社會誠信方面加大力度，打擊或制裁坑蒙拐騙、不講信譽的行為。

五是要在社會治理和基層治理方面加大力度。在治理方式方面，特別要善于要把法治和德治結合起來，多措并舉弘揚社會主義核心價值觀。

六是要在運用法治思維和法治方式解決發展、改革、穩定中難題方面加大力度。要正確處理好法治與改革、發展、穩定的關系，堅持法律底線不能逾越，法律紅線不能觸碰。

記者：法治政府建設確實是一個說起來容易做起來難的事，但也時不我待。而要在這一難事上加快速度，您認為該在哪些方面快速發力才更為有效？

江必新：我認為需要從以下幾個方面快速發力：

一是要對法治政府建設制定明確的時間表和路線圖。既然十九大報告已經明確時間要求了，而且要率先建成，那就要以“倒計時”的緊迫感加以實施。

二是要盡快形成統一的法治政府建設的評價標準。目前一些地方政府也作了一些標準化的嘗試，但是目前還沒有全國統一的法治政府建設的評價標準，亟待組織相關部委和專家進行研究，形成科學、務實、管用的評價體系，通過科學、實事求是的評價辦法來驗證建設成果。

三是要盡快制定行政基本法（包括基本程序法等）。現在政府的一些行為由于法律規范的缺失還沒有完全實現有法可依，政府的行政行為千差萬別、類型復雜，很難逐一加以規范，僅僅對行政處罰、行政許可、行政強制等行為進行規范顯然是不夠的，因此需要制定行政基本法，包括統一行政程序法等，盡快解決部分行為無法可依的問題。

四是法治政府建設，既要對依法行政提出系統要求，而且要在加快推進方面進行頂層設計。不僅要設計時間表、路線圖，而且要強化組織、物質保障。

五是采取有效措施，把嚴格規范公正文明執法落到實處。法貴必行。嚴格規范公正文明執法是法治政府基本建成的重要標志。習近平總書記強調：“全面推進依法治國的重點應該是保證法律嚴格實施。”從一定意義上講，行政執法成效是衡量法治政府建設成效最直觀、最普遍的標尺。目前在執法管理領域，既存在某些寬松懶的問題，也存在濫用職權的問題。要具體問題具體分析，分類施策，雙向規范，切實增強人民群眾的法治獲得感。

大家知道，2018年是改革開放40周年，是決勝全面建成小康社會的關鍵一年。而要建成“職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府”，既是一項龐大的系統工程，又是一項艱苦細致的工作。期盼也相信新一屆政府在法治政府建設方面會有更大作為，期盼也相信人民群眾在法治政府建設中有更多更切實的獲得感！