中國服務業開放40年
——漸進歷程、開放度評估和經驗總結

夏杰長， 姚戰琪

(中國社會科學院 財經戰略研究院，北京 100028)

1978年12月，黨的十一屆三中全會在北京召開，以此為標志，中國拉開了改革開放的序幕。服務業是現代產業體系的重要組成部分，中國服務業正是在這40年波瀾壯闊的改革開放大潮中逐漸地從小到大、由弱變強。隨著服務業在國民經濟中的地位不斷攀升以及中國對全球經濟治理的影響顯著增強，服務業開放已是中國對外開放戰略的重中之重，是推動形成全面開放新格局的關鍵力量，是攀升全球價值鏈的重要動力。為此，本文以分析中國服務業開放歷程為契機，對服務業開放度和績效進行評估，總結服務業開放40年的主要經驗，探索進一步擴大開放和提升開放水平的政策建議。

一、漸進歷程

漸進式改革和有序分步開放是中國改革開放40年的重要經驗。服務業的對外開放是一個漸進的過程，在改革開放初期，服務業開放相對“邊緣化”，但隨著中國入世以及經濟服務化趨勢基本形成之后，服務業對外開放越來越受到關注，并已經成為改革開放的重點和焦點。就中國服務業對外開放40年的漸進歷程看，大致可以劃分為四個階段：

第一階段：初始期(1978—1990年)。1978年，中國拉開了改革開放的序幕，打破閉關鎖國政策，開啟對外開放政策。在當時的經濟社會條件下，服務業和服務消費比重很低，對外開放主要針對貨物貿易的進出口，中央政府批準在深圳、珠海、汕頭以及廈門等地試辦出口特區并給予加工貿易等領域一些特殊政策。1979年1月17日，鄧小平在約見胡厥文、榮毅仁等5位老工商界代表人士時說到：“現在搞建設，門路要多一點，可以利用外國的資金和技術，華僑、華裔也可以回來辦工廠，吸收外資可以采取補償貿易的方法，也可以搞合營，先選資金周轉快的行業做起”[1]。1979年全國人大制定了《中華人民共和國中外合資經營企業法》，開始了擴大開放的步伐,外資逐漸進入中國市場。1987年底，原國家計委頒發了《指導吸收外商投資方向暫行規定》，明確了外商投資的方向和領域，把外資進入的項目或領域分為鼓勵、允許、限制和禁止等4大類，鼓勵外資投資制造業。受當時認知層面的影響，服務業的開放程度并不高，但在旅游、房地產和餐飲服務等領域對外資的限制相對較松。1979—1990年利用外資的總量中，服務業超過了1/3，這是因為20世紀80年代國門初開，對賓館建設、旅游服務等需求大增，外資在這些行業的進入較密集，從而出現了服務業利用外資的第一次高潮[2]。盡管如此，這個階段中國服務業對外開放總體滯后于制造業，開放程度較低，開放時間也較晚，受的限制也很多，處在服務業對外開放的初始階段[3]。當時中國服務業發展水平非常低，但政府已經開始認識到應重視服務業的發展、改革和對外開放，這無疑是一個很大進步，也為之后更大力度和廣度的服務業對外開放奠定了基礎。

第二階段：迅速發展期(1991—2001年)。這個時期服務業對外開放迅速推進，理論、政策和實踐層面都從初始期的較多限制轉向鼓勵開放。這個時期外資進入中國市場熱情較高，主體為制造業，但金融保險、交通運輸、商貿流通、房地產也吸納了不少外資。這個時期服務業開放發展迅猛，主要有兩個重要原因：一是黨的十四大正式確定“中國經濟體制改革目標是建立社會主義市場經濟體制”， 黨的十五大又提出了“有步驟地推進服務業的對外開放”。兩次黨代會的重要精神是鼓勵服務業改革開放的行動指南，打破了服務業封閉運行的狀況，使服務要素的國際流動開始活躍起來，境外資本紛紛試水中國市場。二是20世紀90年代初，在“烏拉圭回合”談判之時，中國參與“烏拉圭回合”服務貿易談判的全過程，積極申請恢復中國的GATT 初始締約國地位。而GATT 初始締約國地位的恢復，需要申請國遞交服務業自由化初步承諾開價單并承諾開放大多數服務業部門，為此，中國政府出臺了一系列服務業開放的政策文件和措施。例如，2000年9月，出臺了《外資電信管理規定》，允許外資以合資的方式進入中國電信業；2001年中國入世后，進一步修訂完善了相關政策，頒布了新的《外商投資產業指導目錄》和其他法規，進一步擴大了服務業開放并嚴格限制低水平、高消耗、高污染的外資項目進入。入世后中國接受了《服務貿易總協定》，并做出了服務貿易具體承諾表，承諾在入世后的3—5年內逐步開放服務業市場，放寬服務業的市場準入限制，并給予外國投資者國民待遇[4]。這個時期，基于政府的政策激勵和對中國市場前景看好，外資進入中國市場的力度顯著增大，進入服務業的領域明顯拓寬。

第三階段：全面開放過渡期(2002—2006年)。按照入世協議，此時期為全面開放的過渡階段。這個時期，中國要打破服務業壟斷和壁壘，逐步開放服務業市場，且開放的廣度和深度逐年遞增。2006年以后，中國入世談判中服務業開放的承諾已全部到位，擴大開放的領域不僅包括金融、保險、貿易、零售商業、房地產等外資已經進入較多的行業，而且包括通訊、會展、旅游、國際貨運代理、專業商務服務(會計、審計、資產評估)等眾多以往開放程度較低的行業。這個時期中國服務業對外開放取得了凸顯的成績，服務業利用外資的增長速度和占比明顯提升，服務業外商直接投資流入額的增長速度超過了12%，占吸引外資總額的比重也從2001年的23.85%提高到2006年的31.60%[5]。服務業開放帶動了這一時期的服務業快速增長，提高了服務技術含量，優化了服務結構，也增強了服務出口能力[6]。根據世界貿易組織的統計數據，2004年中國服務業出口的世界排名為第16位，2005年世界排名迅速上升為第10位，服務進口排名由第15位上升為第10位；2005 年, 中國服務業出口額達812億美元，進口額達853億美元，服務業進口位于世界第7位, 出口位于世界第8位，上升速度罕見。但是由于中國服務業基礎差，加之這個時期服務業外商直接投資過多地集中于房地產等利潤較高的傳統服務業，影響了服務業的知識含量[7]。

第四階段：全面開放新格局期(2007年至今)。這個時期中國服務業開放邁入了新的階段，開放范圍不斷擴大，開放質量顯著提升，服務業開放從過去的“配角”逐漸步入“主角”且成為中國對外開放戰略的關鍵支點[8]。2007年3 月, 國務院頒布了《關于加快發展服務業的若干意見》, 提出了中國服務業進一步擴大開放的戰略任務和要求。十八屆三中全會提出，要構建開放型經濟新體制，著力推進金融、教育、文化、醫療等服務業領域有序開放，放開育幼養老、建筑設計、會計審計、商貿物流、電子商務等服務業領域外資準入限制。2010年7月，財政部、國家稅務總局、商務部聯合印發《關于示范城市離岸服務外包業務免征營業稅的通知》，為促進服務外包提供更多的優惠政策。2011年，廢止《外商投資產業指導目錄(2007年修訂)》，施行《外商投資產業指導目錄(2011年修訂)》，增加了鼓勵類條目，減少了限制類和禁止類條目，對外商投資鐵路貨物運輸公司、糧食收購和其他農產品批發、零售、配送以及普通高中教育機構等服務業進行了限制。2015 年 3 月，國家發改委與商務部公布《外商投資產業指導目錄(2015 年修訂)》，放寬了對外商投資房地產的限制，對此前關于外商投資房地產的全部限制類條款予以刪除，從而拉開了中國取消房地產“限外令”的序幕。2017年3月，國家發改委和商務部發布了《外商投資產業指導目錄(2016年修訂)》，將限制類數量減少一半，并進一步放寬了外資股比限制。2016年版目錄分為鼓勵和外商投資準入負面清單兩部分，其中外商投資準入負面清單分為限制外商投資產業和禁止外商投資兩部分，未列入目錄的為允許類項目。外商投資負面清單管理模式的實施，大幅提高了自貿試驗區投資便利化和規范化水平，2016年10月1日起，中國開始實行備案加負面清單的管理模式；隨著對外開放步伐的加快，中國開始建立市場準入負面清單制度和政府權力清單管理制度；2017年7月28日起，施行《外商投資產業指導目錄(2017年修訂)》，積極主動擴大開放、提出外商投資準入負面清單、刪除內外資一致的限制性措施。在中國對外直接投資增長迅速的背景下，2015年商務部出臺了《對外投資合作國別(地區)指南(2015版)》， 為中國企業“走出去”提供了公共服務的平臺。2017年8月，商務部出臺了《國務院關于促進外資增長若干措施的通知》，進一步減少了外資準入的限制，并在12個領域進一步放寬外資準入。在國家產業政策的支持、巨大的市場吸引力以及信息技術進步的影響下，服務品的跨國貿易或跨境流動更加便利，中國進入了服務經濟時代。2011年服務業利用外資的占比首次超過制造業，占據中國利用外資規模的“半壁江山”，隨后每年都以較大幅度提升，2016年和2017年服務業利用外資的占比更是超過了70%。

黨的十九大以來，中國服務業對外開放步伐進一步加快。2017年10月，習近平總書記在十九大報告中強調：“推動形成全面開放新格局”“中國開放的大門不會關閉，只會越開越大”“中國堅持對外開放的基本國策，堅持打開國門搞建設”“實行高水平的貿易和投資便利化政策，全面實行準入前國民待遇加負面清單管理制度，大幅度放寬市場準入，擴大服務業對外開放，保護外商投資合法權益”“賦予自由貿易試驗區更大的改革自主權，探索建設自由貿易港，創新對外投資方式，促進國際產能合作，形成面向全球的貿易、投融資、生產、服務網絡，加快培育國際經濟合作和競爭新優勢”[9]。習近平總書記對外開放的重要思想，為中國服務業的開放戰略指明了發展方向，更加堅定了中國擴大服務業的開放力度和提升服務業開放水平的信心。黨的十九大召開后不久，美國總統特朗普訪問中國，中美就“積極推進金融市場領域的合作”“中美之間市場準入和貿易平衡”等問題進行了協商，達成了許多重要共識。在金融業市場準入方面，中國將大幅放寬金融業的外資投資比例限制，主要包括近期中方決定將單個或多個外國投資者直接或間接投資證券、基金管理、期貨公司的投資比例限制放寬至51%，并在3年后取消限制；中方將取消對中資銀行和金融資產管理公司的外資單一持股不超過20%、合計持股不超過25%的持股比例限制，實施內外一致的銀行業股權投資比例規則；中方3年后將單個或多個外國投資者投資設立經營人身保險業務的保險公司的投資比例放寬至51%，5年后投資比例不受限制，鼓勵已進入中國市場的外資保險公司進入健康、養老、巨災保險等業務領域，同時，進一步優化準入政策，引入更多優秀的境外保險機構進入中國[10]。

二、開放度評估

(一)中國服務業分行業開放度的經驗分析

總結中國服務業開放40年的經驗、評判服務業開放的績效，必須先摸清事實，準確把握服務業的開放度。本文引入二級行業權重值和分貿易方式，分別計算服務業各行業在入世和完全履行承諾之后的承諾開放度，并且改進具體承諾條款中的不同賦值，同時使用加權和未加權兩種不同方法分別計算服務業分行業開放度，并對影響服務業分行業不同開放度的主要因素進行具體分析。

1.模型建立

本文在Hoekman和Kostecki[11]研究成果的基礎上，使用服務業自由化指標的方法測算中國服務業分行業對外開放度。第一，確定表示服務貿易承諾自由化的分值。中國服務貿易的承諾減讓是按照中華人民共和國服務貿易具體承諾減讓表第2條最惠國豁免清單表現的。針對跨境交付、境外消費、商業存在、自然人流動等4種服務提供方式，每一種服務活動或服務部門的限制和減讓的具體內容都涉及“市場準入限制”“國民待遇限制”“其他承諾”，減讓表中的承諾方式包括“沒有限制”“有些限制”“不做承諾”3種。Hoekman和Kostecki[11]使用頻度分析法度量服務業對外開放度時，“無限制”“有保留的承諾”“不做承諾”對應自由化分值分別為1、0.50和0。本文結合實際情況，針對不同開放程度的承諾條款給予不同的具體分值，具體如下：承諾條款中的不做承諾對應自由化分值為0，發放許可證的限制對應自由化分值為0.10，審慎性的批準標準對應自由化分值為0.20，小于50%的外國資本建立限制對應自由化分值為0.30，大于50%的外國資本建立限制對應自由化分值為0.40，業務范圍的部分限制為0.50，企業形式的部分限制為0.60，地域范圍的部分限制為0.70，開放時間的階段性限制為0.80，其他程度較小的限制為0.90，沒有任何限制為0。第二，構造以下模型計算中國服務業各行業自由化指數：

(1)

其中，M為自由化指數，o/b為開放/約束因子或該行業具體承諾的自由化分值， w為權重。將式(1)具體化為：

(2)

其中，T為各行業子部門的數目。為了使中國服務貿易部門承諾的自由化指標更加真實地反映中國服務業真實開放度，本文使用針對不同開放程度的承諾條款給予不同具體分值的方法計算中國服務業對外開放度指數，公式如下：

(3)

其中，Mma為市場準入指數， Mnt為國民待遇指數，n為m部門做出承諾的各行業子部門數目，Wmai為m部門子部門i在市場準入條件下4種不同供應模式的權重，Wnti為m部門子部門i在國民待遇條件下4種不同供應模式的權重，(o/b)mai為市場準入條件下的開放/約束因子，(o/b)nti為國民待遇條件下的開放/約束因子。

2.中國服務業分行業自由化指標的數據處理與分析

(1)總體分析

按照世界貿易組織的分類標準，中國服務貿易部門分為12大類155個分部門，列入承諾表中服務業的部門共9大類101個分部門，其中，金融服務14個，旅游服務兩個，建筑及相關工程服務5個，分銷服務5個，教育服務5個，環境服務4個，運輸服務12個，通信服務22個，商務服務32個。合計承諾比重達63.13%，已超過一半，這一比重雖低于發達經濟體，但大大高于發展中經濟體。中國服務業各部門的限制情況如表1所示。

表1 中國服務業各部門的限制情況

注：表1中的計算結果截至2016年。表2同。

從中國服務業分部門承諾減讓水平來看，被列入減讓表中的建筑服務、分銷服務、教育服務和環境服務的開放程度最高，占其部門總數比重均為100%，娛樂服務、健康服務及其他服務等開放程度最低，未做任何承諾。同時可以看到，中國對商務服務做出了70%的承諾，對旅游服務做出了一半承諾，對運輸服務的承諾最低，所占比重僅為34%。中國對通信服務和金融服務兩大敏感性服務業做出的部門減讓承諾最多，所占比重達91.67%和82.35%。

(2)主要服務行業分析

我們在計算中國服務業分行業的貿易承諾自由化指數時，主要使用未加權自由化指數和加權后自由化指數兩種方法。未加權自由化指數對各行業具體承諾的自由化分值取其算術平均數，加權后自由化指數針對不同行業及其子部門選擇不同的權重，用不同行業4種供應模式的權重代替簡單的算術平均。這4種供應模式是：跨境支付，指服務的提供者在一成員方的領土內向另一成員方領土內的消費者提供服務；境外消費，指服務提供者在一成員方的領土內向來自另一成員方的消費者提供服務；商業存在，指一成員方的服務提供者在另一成員方領土內設立商業機構，在后者領土內為消費者提供服務；自然人流動，指一成員方的服務提供者以自然人的身份進入另一成員方的領土內提供服務。由于各行業實際情況差別很大，因而在具體操作過程中，對于以上4種供應模式選擇的側重點必然有所不同，針對旅游業對外開放，消費者關注境外消費居多，金融保險業和房地產業側重于商業存在，針對其他服務業的對外開放側重點都有差異。將以上方面改進后的方法使用未加權自由化指數和加權后自由化指數兩種方法，并應用于計算中國服務業分行業的貿易承諾開放度，對服務貿易部門12大行業在國民待遇和市場準入方面具體承諾的自由化指數計算結果，如表2所示。

表2 分行業的貿易承諾自由化指數

注：表2沒有列舉娛樂服務、健康服務及其他服務是因為這3類服務業對外開放是100%的不做承諾。因此，在計算分行業的貿易承諾自由化指數時不予考慮。

根據表2的計算結果可以得出如下判斷：分銷服務對外開放程度最高，該部門總體加權后自由化指數高達58.00%；商務服務對外開放程度次之，該行業總體加權后自由化指數為31.67%；加權后旅游服務的自由化指數迅速下降，該行業的自由化指數由未加權的45.42%變為總體加權后的21.25%；通信服務和金融服務是中國加入WTO后最為敏感的行業，兩者加權后的自由化指數分別為18.35%和18.29%；教育服務對外開放程度最低，該部門總體加權后自由化指數為3.90%；環境服務對開放程度也較高，該行業總體加權后自由化指數為0.1575。建筑服務總體加權后自由化指數僅為0.0530，筆者認為，這是對中國建筑服務對外開放度的明顯低估，中國入世已經16年，在市場準入和國民待遇下關于建筑業中的“有保留的承諾”中的大多數已經轉換為“無限制”，建筑服務自由化指數實際上已經提高。從市場準入和國民待遇兩個角度分析，目前中國服務業的承諾開放水平并不高，但完全履行承諾后服務業開放水平明顯提升。同時，可以看到中國絕大多數服務業在市場準入方面的承諾開放度小于國民待遇方面，這主要是因為發展中國家在選擇服務貿易開放承諾時，在國民待遇方面做出讓步，力爭在市場準入方面爭取有利條件促進國內服務業健康快速發展。

(二)中國服務業開放度的空間分析

1.服務業外商投資開放度的空間分析

本文使用各省(自治區、直轄市)通過服務業外商投資獲得的國外資本存量的方法，計算其服務業外商投資開放度。首先，計算t期全國層面通過外商投資獲得的國外研發資本存量SFDIt，即：

(4)

其中，j=1，2，…,10，本文選擇對中國實際投資前10位的國家或地區，包括中國香港、中國臺灣、韓國、新加坡、日本、美國、德國、法國、沙特阿拉伯、英國。FDIjt為j國對中國的FDI存量總規模，GDPjt為t期j國的GDP ，RDjt為t期j國國內研發資本存量，RDjt的計算方法和RDit計算方法相同量。其次，計算i省t期通過服務業對外直接投資獲得的國外研發資本存量FDIit：

FDIit=(FDIit/FDIt)SFDIt

(5)

其中，i=1，2，…，30，包括中國23個省、4個直轄市、4個自治區(西藏除外)。FDIt為t年服務業FDI存量總規模。

本文數據來源于各省(自治區、直轄市)各年統計年鑒，由于數據的可得性限制，僅能得到2004—2014年各省級單位服務業外商投資額數據，因此，計算各省(自治區、直轄市)服務業外商投資開放度，如表3所示。從表3中可以看出，中國服務業外商投資開放度排名前10位的分別為江蘇、廣東、上海、浙江、遼寧、山東、福建、北京、天津、四川；而中國服務業外商投資開放度居后10位的分別為陜西、山西、內蒙古、黑龍江、云南、貴州、甘肅、新疆、寧夏、青海。

表3 2004—2014年各省(自治區、直轄市)服務業外商投資開放度

資料來源：筆者計算得出。

注：由于版面有限，本文采取科學計數法，例如：20181700000000=2.01817×1013。計算器或電腦表達10的冪一般用E，因此，20181700000000=2.01817E+13。表4和表5同。

2.服務業對外直接投資開放度的空間分析

本文使用各省(自治區、直轄市)通過服務業對外直接投資(OFDI)獲得的國外資本存量的方法計算其服務業對外直接投資開放度。首先，借鑒LP的方法計算t期全國層面通過服務業OFDI獲得的國外研發資本存量SOFDIRt，即：

(6)

其中，j=1，2，…，34，指占中國OFDI總存量最多的34個國家，根據最新數據，這34個國家包括美國、加拿大、德國、法國、瑞典、巴基斯坦、意大利、捷克、澳大利亞、愛爾蘭、比利時、波蘭、荷蘭、英國、匈牙利、西班牙，韓國、哈薩克斯坦、馬來西亞、阿根廷、蒙古、泰國、新加坡、伊朗、印度、印度尼西亞、墨西哥、南非、俄羅斯、巴西、贊比亞、哥倫比亞、日本和土耳其。先計算全國層面通過服務業OFDI獲得的國外研發資本存量(在此過程中必須得到中國分別對34個國家的服務業OFDI)，進而計算各省(自治區、直轄市)通過服務業OFDI獲得的國外研發資本存量。OFDIjt為中國對j國的OFDI存量總規模，aj為中國對各國服務業OFDI所占比重，該數據不可得，因此，分別使用中國對各大洲服務業OFDI所占比重來代替。GDPjt為t期j國的GDP，RDOjt為t期j國國內研發資本存量，RDOjt的計算方法和RDOit計算方法相同。其次，計算i省(自治區、直轄市)t期通過對服務業對外直接投資獲得的國外研發資本存量SOFDIRit：

SOFDIRit=(OFDIit×εi/OFDIt)SOFDIRt

(7)

其中，SOFDIRit為i省t期通過對34個國家服務業OFDI獲得的國外研發資本存量。OFDIit為i省t期對外直接投資存量，由于各省服務業OFDI數據不可得，本文根據商務部公布的1980至今中國對外投資企業名錄中的各省(自治區、直轄市)境內投資主體在各國的境外投資企業名錄，計算截至2014年末i省(自治區、直轄市)在服務業對外投資企業數目所占比重εi，即各省(自治區、直轄市)在服務業對外投資企業數目所占比重，OFDIt為全國對外直接投資存量規模。中國對外直接投資存量數據來源于《中國對外直接投資統計公報》，其他數據來源于世界銀行。

2004—2014年各省(自治區、直轄市)服務業對外直接投資開放度，如表4所示。從表4中可以看出，排名前10位的分別為廣東、浙江、江蘇、北京、上海、山東、遼寧、天津、湖南、福建；而中國服務業對外直接投資開放度居后10位的分別為湖北、海南、江西、廣西、內蒙古、甘肅、山西、寧夏、貴州、青海。

表4 2004—2014年各省(自治區、直轄市)服務業對外直接投資開放度

3.服務貿易開放度的空間分析

本文使用各省(自治區、直轄市)通過進口獲得的國外資本存量的方法計算其服務業進口開放度。首先，計算t期全國層面通過進口獲得的國外研發資本存量SIMPt，即：

(8)

其中，j=1，2，…，10，為前文提到的對中國實際投資前10位的國家和地區，IMPjt為t期中國從j國的進口存量總規模。其次，計算i省t期通過進口獲得的研發資本存量FDIit：

FDIit=(IMPit/IMPt)SIMPt

(9)

其中，IMPit為i省(自治區、直轄市)t期服務業進口貿易額，i=1，2，…，30，為中國各省(自治區、直轄市)，IMPt為t年服務業進口總規模。

由于數據的缺失，當前只有各省(自治區、直轄市)進口額和出口額，缺少服務業進口額和出口額，因此，只能計算各省(自治區、直轄市)通過進口獲得的國外研發資本存量。2004—2014年各省(自治區、直轄市)貿易開放度，如表5所示。從表5中可以看出，中國服務貿易開放度排名前10位的分別為廣東、江蘇、上海、山東、浙江、北京、天津、遼寧、福建、河北；中國服務貿易開放度居后5位的分別為云南、甘肅、貴州、寧夏、青海。

表5 2004—2014年各省(自治區、直轄市)服務貿易開放度

三、經驗總結與政策建議

改革開放初期，服務業開放的力度比農業、制造業要弱一些，但隨著中國入世和融入經濟全球化進程步伐加快，服務業開放的作用日益突出，已經成為中國開放型經濟新體制和形成全面開放新格局的戰略重點。如何總結服務業開放40年的經驗，實施積極有效的政策措施，推動服務業高質量開放，有著極為重要的意義。

(一)經驗總結

1.堅持遵循漸進開放、由易到難的原則

中國的改革開放選擇了漸進式改革的方式，這個選擇適合中國特色社會主義發展道路和中國的現狀，與中國經濟社會發展狀況、時代背景是契合的。這種道路的一大特點就是先在局部領域或者地區進行試點，通過實踐積累足夠的經驗后，再根據實際效果和社會需要不斷深化和擴大改革開放范圍，避免對國內產業造成過大沖擊，降低系統性風險。服務業開放是一個系統工程，還受到復雜的國際環境等因素的影響，有些領域還涉及國家利益、國家安全以及民眾的心理承受能力。因此，中國服務業開放只能走分步漸進、由易到難的道路。一般來說，服務業的開放可以直接或間接地增強東道國的經濟效率和技術水平、提高東道國的總體福利水平。但是，發展中國家在推進服務業尤其是現代服務業開放過程中也是有代價的，如果沒有把握好對外開放的“度”，還會對國家經濟社會發展與安全造成沖擊。因此，需要充分權衡對外開放的成本和風險，堅持由易到難、循序漸進。中國服務業開放，是在履行入世承諾后逐漸加大力度和擴大范圍的，我們在充分考慮國家經濟安全和外國文化對國內的沖擊與影響等要素，因勢利導，有序開放，遵循如下的時序：第一步，逐步放松對服務市場的直接管制，開放服務產品市場，減少服務產品領域非關稅壁壘；第二步，逐步開放服務要素市場，減少無形產品貿易壁壘和投資進入壁壘；第三步，大幅度放寬市場準入，除了關系到國家安全的服務業都要盡可能放開，金融、教育、文化、醫療等服務正在有序開放，健康養老、建筑設計、會計審計、商貿物流、電子商務等服務領域的外資準入限制正在大幅削減，還要不斷擴大自由貿易區試點范圍，探索建設自由貿易港。

2.堅持以開放促發展、推改革的原則

40年的改革開放經歷告訴我們：發展、改革、開放是相輔相成的，需要正確處理好三者關系。發展是硬道理，是中國共產黨執政興國的第一要務。發展是經濟社會進步、民生福祉改善、深化改革開放的物質基礎。改革是經濟增長的動力，事關新時代中國特色社會主義各項事業推進的關鍵因素。中國正處在改革的深水區和攻堅階段。改革的深刻性、復雜性、艱巨性前所未有，改革的迫切性和緊迫性亦前所未有。繼續全面深化改革、高舉改革大旗，是貫穿于社會主義現代化建設始終的重要方略。開放是國家繁榮發展的必由之路。以開放促發展、推改革是現代化建設不斷取得新成就的重要法寶[12]。改革開放40年來，在“擴大對外開放”“發展更高層次的開放型經濟”的戰略引領下，服務業開放從無到有、從局部開放到形成全面開放新格局，取得了非凡的成就。這種成就不僅體現在服務業自身的迅速發展，而且通過境外資本、高端服務業人才、各類服務要素進入，以及對服易貿易國際規則的遵循和適用，對中國經濟增長、技術進步、經濟結構優化、高質量就業、借鑒國際經驗推動相關領域改革、優化營商環境、促進貿易和投資自由化便利化、帶動中國對外投資、實施“走出去”戰略都發揮了極為重要的作用。全球服務業規模已經是世界經濟總量的2/3，經濟全球化的一個重要特征就是服務全球化，中國利用外資的70%在服務業領域，國際產業轉移和國際資本流動已經從以制造業為主轉向以服務業為主。在這種背景下，我們更要擴大服務業開放，更加堅定地以服務業開放促發展、推改革為原則，充分釋放服務業開放的“紅利”。

3.堅持“引進來”與“走出去”相結合的原則

對外開放是“引進來”與“走出去”的有機統一，兩者不可偏廢。改革開放40年，中國服務業“引進來”成績斐然，而且從過去單純地引資轉向引資、引智、引技三者并舉，不僅帶動了服務業水平提升，而且帶動了相關企業攀升全球產業鏈、價值鏈和創造鏈。服務業“走出去”是我們的短板，一方面，中國服務業競爭力較低；另一方面，中國服務業開放相對起步較晚，中國既有的政策法規與國際投資和國際服務貿易規則尚存差異。可見，“走出去”存在制度政策性障礙。但我們也應該看到，改革開放40年，特別是近幾年“一帶一路”倡議由理念轉化為行動，服務業“走出去”戰略也有了長足的進步，越來越多的服務業企業開始大踏步走向國際市場，參與國際競爭，商品和服務跨境交易越來越普遍。要彌補服務企業“走出去”這個短板，既需要企業提高自身競爭力和對國際市場的適應能力，更需要政府利用財政稅收、信用擔保、金融支持、法律維權等手段助推服務企業參與國際市場競爭。自由貿易區建設是中國對外開放戰略的一個重要支點，也是服務業開放的重要載體和平臺。正確且充分利用自由貿易區平臺，既可加快與其他國家在服務業領域的互惠開放，又可促進中國服務業更多機會更高質量地“走出去”。

4.堅持對外對內雙向開放的原則

完整意義上的服務業開放既包括對外開放，又包括對內開放，兩者必須兼顧，不能“厚外薄內”，即凡是對外資開放的，也要同步對內對等開放，在降低相關行業壟斷的同時，避免外資企業享有超國民待遇[13]。從中國服務業發展、改革和開放的歷程看，在改革開放的初期，國內缺資本、缺技術、缺資金、缺管理經驗，在這種背景下，地方政府在引進外資時競相開出優惠條件，給予外資超國民待遇，是當時務實的選擇。改革開放深入到一定階段，各類市場主體更具平等公正競爭的意識，要素成本也明顯上升了，各地區引進外資也更加注重質量和產業的適應性，不再單純以超國民待遇來吸引外資。2007年《國務院關于加快發展服務業若干意見》(國發[2007]7號)就明確規定：“凡是法律法規沒有明令禁入的服務業領域，都要向社會資本開放；凡是向外資開放的領域、都要向內資開放”。自此以后，中國按照這一原則不斷擴大內資進入一些過去視為“禁地”或“限制”的服務業領域，切實貫徹“非禁即入”的政策，較大力度地推進壟斷行業改革，取消對非國有資本或者非本地要素的不平等做法，形成了政府投資、民間投資、利用外資等多元化投融資機制。

(二)政策建議

1.推動服務業供給側結構性改革，提高服務業發展水平，夯實服務業開放基礎

服務業快速高質發展是提升中國服務業國際競爭力、建設服務業強國的根本出路，也是擴大服務業開放的前提和基礎。近些年，中國服務業發展進步顯著，但服務業整體發展水平和西方發達國家相比還有較大差距，面臨著諸多問題和挑戰。例如，行業附加值率偏低，以勞動密集型服務業為主，傳統服務業比重偏高，附加值高的知識密集型服務業和專業服務業嚴重滯后；制造業和生產性服務業發展嚴重脫節，生產性服務業對制造業轉型升級的推動不足；服務業領域競爭不夠充分，服務業管制過多，監管與治理不能適應新經濟新服務的發展，等等。積極推進服務業領域的供給側結構性改革，補齊發展短板，提高服務業供給水平，增加服務業知識含量和附加值，推動服務業高質發展是擺脫高端服務業被發達國家和跨國巨頭掌控局面、扭轉服務貿易低端鎖定的根本出路。因此，要從加大政策扶持、吸引外資、培養人才、推進跨界融合等角度等做大服務業體量，鼓勵制造業企業服務化、推動生產性服務業和高端服務業發展，夯實服務業開放的發展根基。

2.確立“服務先行”的對外貿易戰略

從對外貿易的發展歷程來看，中國雖然早已制定較為完善的對外貿易發展戰略，但對服務出口的重視程度還不夠。在服務貿易領域，缺乏一個全國性的綱領性發展規劃。筆者建議，基于中國服務貿易逆差不斷擴大的嚴峻形勢，應把發展服務貿易放在整個對外貿易的優先地位，制定“服務先行”戰略，就服務貿易發展戰略目標、基本方針、基本原則、重要任務、支撐保障等予以明確。全面提升全社會對服務貿易關注程度、完善各項機制、激活社會活力，給服務貿易大發展插上騰飛的翅膀，最終實現服務貿易與貨物貿易的平衡發展。鑒于中國服務貿易創新能力不足、國際競爭力較弱的現狀，建議政府設立服務貿易創新發展基金，發揮財政資金杠桿引領作用，鼓勵風險投資基金和天使投資進入服務貿易領域，甚至在必要條件下，鼓勵地方國資控股企業對服務業創投企業進行戰略投資，扶持服務業創新創業類企業發展。

3.健全服務業開放相關法律制度

當前中國服務業相關法律法規還不夠健全，尤其是部分入世時所承諾的部門尚未立法，因此，亟需根據服務業相關部門的重要性，結合時刻表的進度，早日健全中國服務業的相關法制制度。探索服務業利用外資新模式，在外國企業和外資項目投資過程的所有環節實行完全的國民待遇。同時，應放寬銀行類金融機構、證券公司、證券投資基金管理公司、期貨公司、保險機構、保險中介機構外資準入限制，放開會計審計、建筑設計、評級服務等領域外資準入限制，推進電信、互聯網、文化、教育、交通運輸等領域的有序開放。

4.增強外資企業與國內購買方和服務供應商之間的關聯度

中國服務業發展和開放相對滯后，一個重要原因就是在中國境內投資的制造業企業與本地的生產性服務業缺乏強關聯度，這在很大程度上抑制了中國服務業是高端服務業的發展和開放。為此，應在以下兩個方面有所突破：一是要通過各級政府的引導和扶持，廣泛開展，積極聯動，發展面向產業集群的生產性服務業。二是推動企業創新，促進企業快速成長，制定政策構建服務業科技進步平臺，提高企業研發投入，由當前中國單純參與全球價值鏈向建立并主導全球價值鏈轉變，在對外開放進程中逐漸提升國際貿易競爭力，同時推動中國不同區域服務業差異化開放。

5.加大對“一帶一路”沿線國家的對外直接投資，提升企業對外投資逆向技術溢出效應

一是深化雙邊經貿合作，加快勞動密集型產業向南亞和東南亞等發展中國家轉移。加強與印度尼西亞、菲律賓、文萊等國在遠洋漁業、水產品加工、海洋生物制藥、海水養殖、海洋工程和海上旅游等海洋經濟領域的投資與合作，通過市場尋求型和資源尋求型對外投資，顯著提高中國對外投資企業的利潤。二是增強對發達國家的技術尋求型投資，同時利用中歐和東歐勞動力素質高和背靠歐盟市場的優勢，優先在該地區開拓高鐵、航空、核電、鋼鐵、新能源等領域的戰略投資合作。三是推動“互聯網+服務業開放合作”融合發展，各地區應制定促進“互聯網+”有關政策，抓住發展機遇，加強與“一帶一路”沿線國家交流合作，促進服務業開放，支持互聯網企業走出去，發揮互聯網企業已有優勢，參與國際競爭，贏得市場主導權。

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