試論公務員養老保險可持續發展的法律保證

覃輝

摘 要 我國公務員現行養老保險制度既不適應市場經濟條件下的經濟社會發展形勢，也不適應整個養老保險制度改革的發展，存在很大問題。本文主要提出了公務員養老保險立法體系和基本內容來確保公務員養老保險可持續發展。

關鍵詞 公務員 養老保險 可持續發展 法律保證

中圖分類號：F406文獻標識碼：A

養老保險既是一項社會經濟制度，同時也是一項法律制度，建立健全養老保險法律制度是社會養老保險事業發展的重要目標和基本保證。一方面，養老保險法律制度的健全與否是衡量一個國家社會養老保障體系是否完善的重要標志。另一方面，立法先行是國際社會保障制度發展的一條基本經驗。已經建立了比較完善的社會養老保險制度的世界各國，其社會養老保險的基本特征是由國家立法實行強制的社會互濟，政府和社會組織依據立法實施養老保險的各個項目。

1我國公務員養老保險存在的問題

我國養老保險體系是上個世紀 90 年代建立的，經過十幾年發展、改革和完善，形成了目前三元制度（城鎮企業職工社會養老保險制度、機關和事業單位工作人員社會養老保險制度、農村社會養老保險制度）并存、發展程度各異的格局。

具體而言，我國現行公務員養老保險制度存在的主要問題是：（1）國家單位保障。養老保險費用由國家財政全權負責（改制為企業的除外），離退休費用已超越部分地方財政承受能力，國家財政包袱越來越重，不利于機關公務員與事業單位和企業之間人員的有序流動，阻礙公務員人事制度改革的進一步深化;（2）社會化程度低。養老保險保障程度與單位待遇高度重合，單位和職工缺乏自我保障意識，養老保險資金沒有真正建立社會保險基金制度，社會保障和調劑功能沒有得到發揮;（3）替代率高。公務員養老保險待遇與城市其他勞動者養老保險待遇之間的差距較大，影響社會公平，特別是機關事業單位與企業養老保險制度二元并存，已引發各種潛在的社會矛盾。（4）制度法律化程度低。公務員養老保險制度改革政策法規不配套，改革辦法不統一，導致各地發展不平衡。

2現有問題造成嚴重后果——影響可持續發展

現行公務員退休養老保障制度，對于穩定公務員隊伍，保障公務員離退休人員的生活發揮著重要的作用，相對于企業職工基本養老保險制度而言，具有很大的“制度吸引力”，改革具有一定的阻力。但是，隨著比較完善的社會主義市場經濟體制的逐步建立和各項改革的逐步深化，這種養老保障模式的深層次問題也必然顯現出來。

第一，與城鎮企業養老保險制度無法銜接。1991 年以來，城鎮企業進行了養老保險制度改革并逐步擴大了覆蓋范圍，建立了職工個人養老保險帳戶，而公務員養老保障制度沒有同步進行改革，導致兩種養老保險制度無法實現銜接。這樣一來，從機關單位流動到企業的人員在待遇上出現了總體上的不平衡和某種程度的下降，同時從企業流動到機關單位的人員養老保障形成雙重管理問題，阻礙了人才和勞動力在機關和企業之間的正常流動，使人力資源得不到合理配置。特別需要強調的是，人力資源的有序流動和合理配置是社會主義市場經濟的內在要求，養老保險制度的無法銜接，必然制約經濟體制改革的深化。

第二，財務上的不可持續問題突出。隨著人口老齡化，退休人員的比例越來越大。加之公務員個人離退休金占原工資的比例較高，退休人員自 85%至 95%不等，而離休人員退休金甚至超過原工資數額，退休金在國家財政撥款比重也越來越大。隨著退休人員的逐步增加，財政和一部分單位不堪重負。據統計，機關單位退休費用總額 1990 年為 59.5 億元，到 2002 年達 1187.6 億元，增加近 20 倍，年均遞增 25%，明顯高于工資 18%的增長速度。由于機關單位退休費用負擔越來越重，財政和單位已不堪重負，在一些困難地區和單位已發生了拖欠退休金的現象，甚至一些單位養老保險制度改革試點地區甚至也出現了養老金“空帳”問題。

3公務員養老保險可持續發展的法律保證

3.1公務員養老保險立法體系

機關單位養老保險制度的立法體系，主要涉及兩個問題：一是《養老保險法》（或社會保險法）與機關單位管理方面法律法規的關系;二是有沒有必要建立單獨的公務員養老保險的問題。我們認為，由于現階段社會保險制度尚不完備，社會保險立法還處于初創時期，要制定綜合性的社會保險法或社會養老保險法作為基本法，再在此基礎上制定若干部社會養老保險法，顯然存在極大困難。但是，綜合性的社會養老保險法，對中國公務員養老保險法制建設而言十分重要，有助于克服目前中國養老保險立法層次低，隨意性強和過于分散的弊端，應是中國養老保險法制建設必須達到的目標之一。

基于上述分析，我們認為，公務員養老保險體系在縱向結構上應由憲法、社會保險基本法、養老保險基本法和公務員養老保險單項法規構成;在橫向機構上應包括全部的公務員養老保險法律規范及相關的配套法規。其中，養老保險基本法是核心法律。公務員法要進一步明確公務員養老保險的基本原則，養老保險基本法應具體明確規定公務員養老保險法的具體內容（與企業基本養老保險不同）：保障對象和覆蓋范圍、基金、待遇、管理和監督、相關的法律責任等。以上只是公務員養老保險立法體系的基本架構，另外，還應制定一系列相關法規與之配套，如養老保險基金管理法等。只有這樣，才能構建一個綜合的公務員的國家化和社會化相結合的養老保險法制系統。

3.2公務員養老保險基本內容構想

3.2.1關于公務員養老保險基金運行的法律規范問題

養老保險基金是根據法律法規建立的養老保險事業的專項資金，其籌集和保值增值和管理涉及國家、單位和社會成員等社會養老保險主體權利和義務的平衡，是國家養老保險制度能否順利實施和正常發揮作用的關鍵。因此，在養老保險基本法中必須建立一套完善的養老保險基金法律制度，其核心內容是資金籌集的法律模式和資金運營的法律模式。為此，一方面，要確立符合中國國情的公務員養老保險的基金籌集法律模式，通過法律的強制手段確保社會養老保險稅費及時足額征繳。要在技術上正確處理養老保險基本法和現行《社會保險費征繳暫行條例》的關系。另一方面，要建立和完善公務員養老保險基金運營的法律機制。本文認為，從長遠看，應該通過養老保險基本法建立統一的養老保險事業經費的基金化和專業化管理隊伍和安全有效的基金投資制度，規范養老保險基金保值增值的方式和途徑，通過法律的強制性來杜絕社會養老保險基金運營的隨意性。

3.2.2關于法定退休年齡問題

與公務員養老保險制度改革關系最密切的就是公務員人事退休制度，它主要包括退休條件以及男女基本養老保險金待遇平等問題，其中，爭議主要集中在公務員退休年齡條件，即公務員是否可以推遲退休甚至取消強制性退休。退休年齡是享受基本養老保險的首要資格條件。一般做法，享受基本養老保險待遇的年齡應與退休年齡一致。世界上大多數國家的法定退休年齡為 60～65 歲（美國目前的法定退休年齡是 67 歲，而歐盟國家一般為 65 歲），規定雇員在達到退休年齡以后，方可領取退休金。并且大多數國家規定男女從業人員享受基本養老保險的年齡相同。20世紀 80 年代以來，許多國家基于平均壽命的延長，特別是發達國家日趨嚴重的老齡化，普遍提高退休年齡。中國的退休年齡明顯偏低，有必要進行調整。中國現行退休年齡的規定（男 60 歲，女干部 55 歲，女工 50 歲）是建國初期確定的，而當時我國平均人口壽命是 42 歲。退休年齡應根據預期平均壽命增長而延長，國際上普遍延長退休年齡從而使工作時間大大高于養老時間，而中國目前的工作時間與養老時間之比越來越小，大量職工“未老先退”，導致退休隊伍年輕化。因此，中國應提高法定退休年齡。從老齡化的角度看。50 年代出生的人口將在 2010 年至 2020 年加入退休人員的行列，而那時恰好是勞動力增長和相應的繳費來源急劇下降的時期。在 2025 年，65 歲和 65 歲以上的人口將達 12%，僅比美國、加拿大和其他發達國家少一點。中國有像發達國家一樣的老年人口，但卻遠遠沒有發達國家的經濟實力。因此，面對規模之大，速度之快的老齡化問題，養老保險的直接對策只能是提高退休年齡。

3.2.3關于政府責任的界定問題

在養老保險基本法中的政府責任問題包括兩個方面，即行政管理責任問題和財政責任問題。國家作為公權者，為勞動者提供和組織基本生活保障，履行必要的監管職責，是其義不容辭的一項責任。中國現行《憲法》第 45 條和《勞動法》第 70 條都明確規定了國家對勞動者的社會保險責任和義務。因此，養老保險基本法中應明確規定相應的國家行政管理責任的條款;國家的財政責任又包括兩個部分，即舊體制的遺留責任和新制度中的責任。國家作為國有財產的所有者，在計劃經濟體制下直接介入生活生產過程及企業的經營活動，將企業盈利通過各種途徑收歸財政，沒有將養老保險基金獨立出來單獨積累，因而造成了所謂的養老保險基金歷史欠賬和個人賬戶空帳運行的問題。對此，在養老保險基本法中應明確國家在基本養老保險中應負的相應責任，通過有效途徑將部分國有資產轉化為養老保險基金，解決個人（包括公務員）養老保險賬戶空帳運行問題。當然，這一規定應當具有相對的時間性限制，當中國養老保險轉賬成本全部彌補之后，國家的財政責任主要體現在對養老保險制度的相關稅收優惠的制度安排中，應當說這種制度安排才具有長期性和穩定性。

3.2.4關于公務員養老保險制度的司法保護問題

行政執法和司法保護是社會養老保險基本法的重要內容，是確保養老保險法律制度正常運行具有強制性的法律措施。在中國目前人們養老保險法制觀念不強，各種拒繳、欠繳、擠占、挪用社會養老保險基金等現象嚴重存在的情況下，加強社會保險的行政執法和司法保護顯得尤為重要。因此，必須通過立法嚴格規定養老保險的法律責任，以保證基本養老保險制度的順利實施。特別是要在養老保險法中明確規定責任追求訴訟程序。對于拒絕履行繳納社會養老保險稅費的法定義務人，相關社會保險管理機構和社會成員有權提請行政執行機關對其進行處理，或直接提起訴訟;社會養老保險受益人對社會養老保險管理機構及其工作人員玩忽職守等非法行為使其遭受損害時，有權提請行政裁決或司法裁決，追究責任人的行政責任、民事責任直至刑事責任。

總之，公務員養老保險制度的建立和運行是一項巨大的社會系統工程，包括繳費體系的運作、支付體系的運作、監督體系的運作、資金保值增值的運作等等，所有這些都必須以法律的強制性為基本保證手段。公務員養老保險法通過對權利和義務的配置，使公務員養老保險關系主體的權利和責任明晰化、法制化，從而有利于公務員養老保險制度的有效運行。

參考文獻

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