新形勢下發展生態旅游的若干法律問題探討

摘 要：當前，隨著我國生態旅游業的不斷發展，旅游人數也在不斷上漲。但是，隨之也帶來了一系列問題，其中破壞生態環境表現最為突出。在現階段，我國的法律體系雖然在環境保護方面有了一定的進步，但在生態旅游環境保護上卻存在較大的空白，這就很難發揮法律在生態旅游環境保護方面的重要作用。因此，筆者從自己的學法經歷角度出發，簡要分析了生態旅游在法律方面存在的問題，并對如何發揮法律的作用解決生態旅游問題提出了幾點建議。

關鍵詞：生態；旅游；法律；保護

眾所周知，生態旅游應該是以大自然為核心，以欣賞大自然的美景、人文景觀為主的活動。同時我國也在不斷挖掘各個地方的旅游資源，以豐富各類游客的旅游選擇，也有利于陶冶旅游人群自身的情操。現代社會的人越來越注重享受自然消費，其中以生態旅游表現最為突出。雖然人們越來越提倡“走進自然”“親近自然”，但在現實中卻疏忽了對環境的保護，進而出現了一些環境問題，如白色垃圾、水污染、噪聲污染、空氣污染等等，這樣就促使我們對法律效果的思考，例如憲法，環境保護法等有關法律。在當前加大力度依法治國的背景下，我們要更加注重對生態旅游相關法律的思考和探索。因此，本文立足于這一現實問題，有針對性地提出了解決的建議方案，希望對生態旅游的法律實踐有所幫助。

一、我國生態旅游業資源豐富

我國的土地面積約960萬平方公里，位居世界第三，同時我國東西，南北跨越較大，導致我國有多種氣候類型和多種特殊地貌。比如，喀斯特地貌、丹霞地貌等。同時我國還有著豐富的歷史文化資源，例如，秦兵馬俑、敦煌莫高窟、故宮等景點。同時還有著豐富的人文生態資源，這主要是因為我國人口較多，各地風俗不同所形成的一大獨特資源。加上我國政府從上世紀80年代開始建立自然保護區的原因，使得我國動植物資源也及其豐富。上述資源，為生態旅游的高速發展提供了多種選擇。

二、旅游業發展引發的生態問題

（一）利用旅游資源不合理

近年來，許多地區為了賺取豐厚的利益，不斷地挖掘本地的旅游資源，但在開發的過程中往往違背了客觀規律的發展。例如，旅游業在發展的過程中，并沒有實地進行科學調查和研究，沒有考慮到是否會對環境造成污染，就盲目地進行粗獷式開發。例如，云南的西雙版納地區由于當地大量地砍伐樹木，導致當地的熱帶雨林已經不足原來的1/2，這直接威脅到了動植物的生存與發展。

（二）旅游景點環境污染嚴重

近年來，我國生態旅游資源越來越受到嚴重的環境污染，包括一些聞名中外的旅游景區也遭到了不同程度的破壞。據相關調查顯示，目前我國的自然保護區有44%存在垃圾公害，12%保護區存在水污染，此外還有噪音污染和空氣污染分別是12%和3%。隨著旅游人數的不斷增加，旅游保護區的建設等遭到了破壞，還有一些保護區的資源逐漸退化。究其原因有很多方面，但是最主要的原因還是人類的保護意識低下。因此，作為一個法律工作者，我們必須高度重視這一問題。

三、生態旅游方面存在的法律問題

隨著生態旅游方面出現的一系列問題，引發了我們對法律的思考。筆者通過查閱資料并從以下幾個角度總結出目前旅游方面存在的法律問題：

（一）立法角度

目前，面對越來越多的旅游景區的興起，我國旅游立法方面出現了嚴重的問題，這一表現為：首先，缺乏相應的旅游立法，同時沒有注重旅游法與環境保護法之間的巧妙銜接，有關旅游方面的立法，借鑒的也是其他方面的法律法規，缺乏系統性的分析與科學性的論證。其次，在旅游方面缺乏一套完整的旅游基本法，并且關于保護生態旅游環境方面的法律也是空白的。再次，就是關于生態旅游方面對政府的職責沒有做出明確的規定，都是點到為止。這就為法律實施帶來了很大的難題，雖然政府有一項職能就是加強生態文明建設，但是如果法律沒有對其做出具體規定，那么各級政府在對旅游企業進行管理時也是很難進行的。這就會影響到政府職能的發揮。最后是旅游規范沒有與資源、環境進行溝通與銜接，關于保護某些自然景區方面法律也沒有作出具體的規范與要求。例如，關于自然保護區的相關立法規定也只是停留在理論的層面上，沒有具體說明。

（二）執法角度

作為一個法律工作者來說，我們深知，法律是環環相扣的。每個環節總是與上一個環節有著密切的聯系。因此，在生態旅游方面立法不完善問題也直接影響到了執法的進度。首先，我國目前還沒有專門的生態旅游執法管理機構和部門，因此在生態旅游方面呈現出的也是一種混亂的局面，加上執法力度不嚴等問題，使得一些破壞生態環境的人沒有得到相應的懲治，反而更加猖獗。其次，我國法律最突出的一個問題就是“重立法，輕執法”，即只注重法律的頒布、修改與廢止，然而卻忽視了法律的運行，使得生態旅游很難受到法律真正的保護。一些相關旅游執法部門法律意識不強，對于破壞生態環境的人沒有利用法律手段進行制裁，因此生態旅游的相關法律法規葉沒有得到有效貫徹執行。從我國的法律體系來說，這也是一個很大的不足。因為從某方面說，它使得法律形同虛設，使得法律沒有發揮它真正的作用。

（三）監督角度

就目前來說，我國法律監督機制方面也存在著一些問題。首先，生態旅游方面的工作人員責任意識不強，在工作上沒有形成合力，缺乏團結精神和氛圍，因此很難形成監督合力。其次，監督的對象中大多都是開發者，經營者等從事商業活動的人士，而真正監督法律部門工作人員，工作流程的現象較少。

（四）法律頒布角度

一般來說，我們頒布法律就是為了解決生活中存在的問題，以法律條文的形式對人們的行為作出明確的規定，以期達到鞏固社會長治久安的目的。因此，旅游法的頒布與實施也不例外，也是為了解決生態旅游中存在的問題而頒布的。但是這些往往只是立法者的前提設想，具體的效果還是以實際為準。而我國生態旅游方面呈現的問題就是立法滯后，即頒布的法律不能緊跟時代的變化，總是與現實有一些差距。比如，盡管我國頒布的很多法律都是關于生態環境的，然而針對生態旅游的法律法規尚未出臺，這與當前生態旅游方面存的法律已經無法跟上現代生態旅游的發展的步伐。

四、解決生態環境中存在的法律問題的措施

筆者通過查閱資料和對自己從事法律實踐經驗的總結，針對該問題提出了幾點措施與建議，希望對廣大法律工作者有所幫助。

（一）立法方面

1.明確管理者

我國法律規定，旅游景區的所有權、管理權和經營權都歸國家所有。然而這一狀況阻礙了工作人員對景區的維護和管理。除此之外，由于各地政府都有權代表國家行使具體管轄權，加上當地人想賺取金錢等原因，導致了許多地方的旅游景區利益化，名義上是屬于國家，其實只是人民獲得利益的一種方式而已。因此，想要真正的讓旅游資源回歸到原來的屬性。我們相關的法律部門就要做到有所為，有所不為。比如，我國在生態旅游方面可以遵循從中央到地方的流程進行管理。首先，先由國務院各部委對各省區統一發布施令。其次，再根據相關法律法規明確各部門的職責。例如，國家名勝古跡的景區就由建設環保部門管理；有關歷史文化的旅游景區交由相關的文化部門管理；有關宗教文化的旅游景區交由宗教部門管理；以森林等植物為核心的旅游景區交由國家林業部門管理等等。根據筆者的預想，在我們采取這種方式之后，各法律部門將會認識到自己的職責。從而也就避免出現管理混亂、管理不嚴和管理缺位等現象。

2.建立專門性生態安全立法

從某方面來說，法律的制定就是為了約束人們的行為，以期達到維護自身利益與他人利益的目的。生活中的方方面面都需要法律來發揮有效作用，生態旅游方面也是需要法律來管制的。同時我們在制定法律的時候，還要注重它的適用性，即專一性。

3.規范相關的管理條例

在我們不斷完善法律法規的同時，我們還要在生態旅游管理制定出一套完整的規范性法律法規。但是就目前來看，我國沒有這一類型的法律法規，這就導致了我們生態旅游方面出現的問題得不到解決。比如，在生態旅游方面，應該規范旅游區審批劃定、安全保障體系、旅游產品開發利用、旅游者管理、旅游區居民管理等方面的內容，才能有效促進生態旅游的法律建設。

（二）執法方面

1.依法完善旅游執法機構，完善執法人員的配置

作為一個法律工作者來說，我們深知，有關生態旅游的執法機構主要有執法機關和一些有管理權的管理組織。而他們的職能、任務等都是由明確的法律條文規定的。同時，我們在選擇執法人員時應該要優先選擇那些懂法律、懂政策、懂旅游、懂管理、且有較強責任心的工作人員，此外還應該對他們進行專門的旅游知識及法律知識培訓，引導他們嚴格生態旅游執法，有效懲治旅游中的各種違法行為，實現生態旅游。

2.嚴格執法力度，建立相關機制

首先，要建立生態旅游行政執法的責任制度。在生態旅游法律建設方面，要明確行政執法的責任機制和評價機制等等，同時還要明確生態旅游執法人員的具體職責。并對不遵守相關法律法規的工作人員進行教育，使其更加明確自身的責任與使命。其次就是嚴格生態旅游行政執法程序。在執法的過程中走正當程序，比如政府可以通過定期召開生態旅游行政執法聽證會的形式，將行政許可、行政征收等與公民、法人或組織息息相關的具體內容納入到聽證范圍中來，并以公開透明的形式進行社會公示，使得每個人公民都有權利監督法律的實施，以更好地完善生態旅游方面的行政執法。

3.監督方面

法律的實施是需要所有的公民和相關法律機構進行監督的，因此，我國在生態旅游方面頒布的法律也需要司法機關，行政機構及其廣大市民的監督。需要注意的是，我們應該建立監督機構，這個監督機構要獨立于行政機關或者司法機構，讓其的財務、人事與被監督對象分離出來，并給予一些明確的監督權力，只有這樣，才能真正發揮監督實效。當然，我們還可以充分發揮行政機關、權力機關和社會輿論的監督作用，形成合力，建立生態旅游法律監督力量。

4.其他方面

（1）加強生態旅游的法律宣傳。針對目前我國生態旅游方面出現的問題來看，我們可以發現這一系列問題很多都是人為因素所導致的。因此，我們想要解決生態環境存在的問題除了以上三個的途徑之外，我們還可以加大對生態旅游的法律宣傳，可以通過宣傳、教育和培訓等手段加強生態旅游法治教育工作，提高他們的法律認知水平，讓每個公民都深刻地認識到自己的職責，讓法制觀念深入到每個人的心中，激發他們對旅游地的歸屬感，從而真正在全社會樹立起生態旅游法治的權威，提高民眾的環境保護意識，從而讓旅游者和旅游地居民參與到生態旅游的環境保護中去，保證生態旅游的可持續發展。

（2）優化旅游方面的管理職權結構。首先，我們要把管理權和經營權分開，因為從某方面來說，無論同時把這兩個職權交給哪一個部門，都會造成混亂的局面。分開之后我們可以把經營權歸于企業所有，同時還要引入競爭機制對企業進行評估，對違法行為實施處罰。而作為企業來說，它可以對相關工作人員進行素質和技能培訓，加強管理人員的素質和技能培訓，提升崗位要求，加強環保人員生態環保意識的塑造，提高管理機構對生態旅游區的管理水平和管理效率。

綜上所述，隨著現代社會人們生活水平的不斷提高，人們越來越注重享受消費。其中旅游消費占了很大的比重，這促進了我國的第三產業的成長與發展。但是這也隨之帶來了一系列問題。同時，我們在解決生態旅游方面出現的問題時，也發現了法律存在的不足之處，因此我們要對有關旅游方面的法律進行完善，保證法律能跟上社會發展的腳步，使得每個公民的行為都受到法律的約束，保證后代人也有生態旅游的機會，提高個人環境保護意識，完善生態法律制度，促進人與自然的和諧相處。

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作者簡介：

孫花（1983.8～ ），女，陜西長安人，碩士研究生在讀，就讀于西安工程大學，研究方向：馬克思主義法治實踐。