建立教育公務員制度

羅燕

不久前，中共中央、國務院發布的《關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》（簡稱意見）引起了強烈的社會反響。意見提出要確立公辦中小學教師作為國家公職人員特殊的法律地位，這讓全國人大代表、湖北省人大常委會副主任、華中師范大學教授周洪宇很興奮。

“這是我國教師人事制度頂層設計的重大突破。”周洪宇表示，“為建立教育公務員制度奠定了法律基礎，邁出了重要一步。”

他認為，應該趁熱打鐵，盡快配套建立教育公務員制度，完善教師管理制度，明確教師職責權利，吸引更多優秀人才加入教師隊伍，推進我國教育事業高質量發展。

教師職業缺乏吸引力

“辦好教育，教師是關鍵。”提到教育問題，周洪宇反復強調這一點。在他看來，時下的擇校熱、大班額等現象背后都是師資問題。

他在長期調研中發現，現階段，教師的社會地位、經濟地位、法律地位并不高，特別是在收入方面，由于各地情況不同，對于教師工資的發放，一些地方還存在一定問題。

盡管《教師法》明確要求教師的平均工資水平應當不低于或者高于國家公務員的平均工資水平，并逐步提高，《義務教育法》也有相關規定，但很多地方并沒有落實。

“只有部分財力雄厚的地方做到了，這在全國不到10%。”周洪宇告訴《民生周刊》記者，“實際上，公務員所享受的各種津貼，教師很難享受到。”

湖北省人大常委會副主任周洪宇

今年1月，四川成都教師因不滿政府克扣第十三個月工資、績效總量未按文件規定足額發放，狀告市政府。事實上，河南、安徽等地都曾出現過教師集體“討薪”。

周洪宇認為，教師社會地位不高、待遇偏低造成“最優秀”的學生不愿意報考師范院校，“最有才華”的大學畢業生不愿意當中小學老師，直接影響到師范院校的招生質量和教師隊伍的穩定。“如果入口質量不好，出口就不可能有優秀教師。”

“我們國家建設教育強國，不可能離開高素質的教師隊伍，但不讓教師在身份屬性、法律地位、經濟地位上有保障，那是不可能的，是一句空話。”

讓法律適應制度創新

自2006年開始，周洪宇便在全國兩會提出確立教師作為國家公職人員的特殊法律地位及建立中小學教育公務員制度，此后每年他都在全國人大會議分組討論會上呼吁，并提交相關建議。

今年，隨著前述意見的頒布，公辦中小學教師作為國家公職人員的特殊法律地位確立，“只能說原來的初衷實現了一半，但后面一半是更重要的，所以我今年兩會還要繼續提建立教育公務員制度。”

他認為，要盡快研究建立教育公務員制度的方案，給出時間表和路線圖。“爭取盡量在2021年出臺，這是比較理想的。”

其實，在制定《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》時，他便在建議中申明了建立教育公務員制度的主張。他記得當時初稿已經寫進去了，但后來被刪掉了，主要是人力資源和社會保障部不贊同，因為現有的《公務員法》沒有把教師納進來，國際上有些國家沒有把教師當特殊公務員對待。

“現行《公務員法》沒有將教師納入，正好說明這個法律不適應新生事物。法律是對事實的認定，不是讓新生事物適應法律，應該讓法律去適應這種制度創新，這是一種教師人事上重要的制度創新。”周洪宇說。

他研究過很多國家的教師制度，發現世界各國義務教育階段教師的法律地位大概分為3種類型，一是公務員或教育公務員，如法國、德國、日本、韓國等國家，具有公務員身份的教師往往具有相當高的職業保障，也必須終身從教。二是公務雇員，如英國、美國、加拿大等國家，教師由教育行政部門任命，并與之簽訂雇傭合同。三是雇員，歐洲部分國家的教師由校長雇傭，但由政府支付工資。

他認為，將義務教育學校的教師納入公務員隊伍，建立獨立的教師公務員制度，更符合我國的教育實際，是我國可以選擇的改革方向。

專業性與公務性并重

如果推進這項教育改革，教育公務員到底怎么定位、享受哪些權利、承擔哪些責任等還需要進一步明確。

“這是一個新的制度設計，是需要探索的，現在可以做一些試點。”周洪宇對記者說，“教育公務員既區別于高等院校教師，又區別于醫生、工程師，也跟現有的公務員不一樣，可能接近于現有公務員隊伍里的專業公務員，但我建議還是把他們作為第三種公務員，一種特殊的公務員。”

他認為，中小學教師是專業性和公務性合一的職業。教育活動是一種在精神領域具有創造性和個性化的活動，具有專業性。而公立中小學教師是按國家的要求講授知識，具有很強公務性。獨立的教育公務員在堅持教師專業性和專業人員身份屬性的同時，也承認其公務性和公務人員的一面。教育公務員應該既有公務員的福利，又有公務員的某些責任，如流動的責任，還有教師的待遇，如寒暑假、評技術職稱、進修提高。

但他也強調：“切忌將教師當成一般的公務員來管理，完全使用行政手段，對教師也搞行政本位，特別要防止官本位。”