地方政府要做真正的PPP

羅燕

財政部數據顯示，截至2017年12月末，全國地方政府債務余額164706億元，控制在全國人大批準的限額之內。

地方政府債務風險總體可控，但也存在一些隱患。比如，一些地方政府通過融資平臺公司、政府和社會資本合作（PPP）、政府購買服務等方式變相舉債，形成隱性債務風險。

“誰的孩子誰抱走”，地方政府要對自己的債務負責任。那么，地方政府如何防范化解地方債務風險？《民生周刊》記者專訪了全國人大代表、湖南省衡陽市委書記鄭建新。

摸清家底

“地方債務風險防控確實要引起高度重視。”鄭建新說，他曾在財政系統工作近20年，對此十分了解。

一般而言，廣義的地方政府債務主要包括兩部分，一是政府機構的債務，包括政府機關和事業單位的債務；二是地方政府所管轄的平臺公司、國有企業的債務。

鄭建新提出，防范化解地方債務風險，首先要摸清家底。

“比如衡陽市的政府債務，我們就必須通過深入調查，做到心中有數。一方面，要搞清楚純粹的政府債務情況，分別弄清楚全部由政府償還的債務有多少，政府負有一定擔保責任的債務有多少，政府負有一定償還責任的債務有多少；另一方面，要搞清楚各平臺公司的債務。”

湖南省衡陽市委書記鄭建新

據了解，衡陽市的負債率并不高，運行于綠色安全區，但市委市政府仍然高度重視，著力防患于未然，仍把防范金融和政府性債務風險作為2018年的主要工作任務之一。

“要厘清地方政府的責任，不是政府應該承擔的責任政府就不能承擔，應該由市場辦的事項就要更多更好地交給市場。”

嚴控政府舉債

2018年政府工作報告提出，防范化解地方政府債務風險，嚴禁各類違法違規舉債、擔保等行為。省級政府對本轄區債務負總責，省級以下地方政府各負其責，積極穩妥處置存量債務。健全規范地方政府舉債融資機制。

根據報告，遏制債務的增量、化解債務的存量，是防控、化解地方債務風險的主要措施。具體到地方，各級政府應該如何著手？

鄭建新建議，要嚴控地方政府債務。

第一，地方財政等部門必須依法依規舉債。市級財政部門不能發行國債，只能通過中央授權給省級財政部門通過國債發行來幫助舉債。除國債之外，外國政府貸款、國際金融組織及金融機構贈款是可以要的。

除此之外，政府一律不得向銀行和其他機構募集資金。“以前，有些地方政府籌集資金就是大家湊錢，這個10%，那個15%，以后絕對不允許。”鄭建新說。

第二，要嚴格控制政府尤其是財政部門對平臺公司及其他機構擔保承諾、出具安慰函。

企業要貸款，政府出具承諾、擔保或安慰函，是違反預算法的，要嚴格禁止。要抓緊清理部分地方政府已經出具的承諾、擔保和安慰函。

“要厘清地方政府的責任，不是政府應該承擔的責任政府就不能承擔，應該由市場辦的事項就要更多更好地交給市場。”

第三，事業單位，如教育、衛生機構舉債，必須報經同級政府財政部門審定。

“一看有多少債務率，二看這個項目有沒有收益，有沒有還債能力。比如學校、醫院有收費，有償還可能性，負債也不是很高的，可以批準。如果一個單位已經背負很多債務，還想繼續借，那就不可以。”鄭建新說。

另外，要嚴格管控平臺公司借貸，平臺公司除了發行公司債，一律不得向金融機構借貸資金。

發行公司債，要經過發改委部門、財政部門審核，負債率超過70%的，一律不允許再行發債。

做真正的PPP

目前，很多地方的平臺公司，相互之間存在無序競爭、同業競爭、同質競爭現象，推升了融資成本。

鄭建新建議，平臺公司要逐步整合，走向市場化。有些平臺公司，通過市場作用的發揮，可以跟市場公司合并，資產、債務、人員都并過去，就逐步消化掉了。

他以衡陽為例，衡陽現在有7家平臺公司，以后要科學整合，在讓平臺公司做強做大的同時，努力降低融資成本。

另外，他提出，平臺公司要進行資產清理，有序處理土地等可控資產，逐步償還銀行貸款，降低負債率。

但是，平臺公司如果不能借貸，那怎么很好地參與地方基礎設施建設？“要做真正的PPP。”鄭建新表示。

很多金融專家認為，不規范的PPP項目是地方隱性債務的重要來源，反而會增加地方政府債務風險。

什么是真正的PPP？

鄭建新解釋，真正的PPP是有現金流的，有可以創收的資產，有比較穩定的收益。比如污水處理、垃圾處理、供水、供氣、地下綜合管廊、海綿城市這樣的項目，建成后就有收益，有現金流。

這些項目通過PPP模式來建設，既能降低政府債務風險，又能減輕地方政府的財政支出壓力。