國稅地稅的分與合

晨曦

國務院機構改革方案提出，改革國稅地稅征管體制，“將省級和省級以下國稅地稅機構合并”。國稅地稅機構合并后，實行以國家稅務總局為主與省（區、市）人民政府雙重領導的管理體制。

24年后，國稅地稅叉重新合并，對促進經濟發展有重要意義。

我國自1994年開始實行分稅制改革，國、地稅分設為兩家。經歷24年之后，稅務大軍壯大至約80萬人，如今，將順應新的形勢重新合并為一家。

國家稅務總局局長王軍在“部長通道”上表示，國稅、地稅合二為一，是一項利民、利稅、利企、利國的好方案，稅務部門堅決擁護，完全贊同。

“分家”

24年前國稅、地稅的分家，源自分稅制改革。

1983年以前，財政和稅務是合在一起的，叫財稅局。1983年以后，財稅分家，變成財政局和稅務局。1994年又把稅務局分成國稅和地稅。從1994年開始實行分稅制改革，當時為什么會把稅務分成國稅和地稅？

分稅制其主要內容是在稅制改革的基礎上，改變了過去財政承包制的做法，將所有稅收按稅種劃分為中央稅、地方稅和共享稅。

在當時的背景下，財稅體制改革的一個重要目標是提高財政收入的“兩個比重”，即財政收入占GDP的比重，以及中央財政收入占全國財政收入的比重。提高“兩個比重”，有利于增強財政的再分配能力和中央財政的宏觀調控能力。

相應的，為了保證中央政府稅收收入的及時足額征收，同時加強地方稅的征收管理，省及省以下稅務機構分設為國家稅務局和地方稅務局。

1994年以前，當時地方經濟實力強一些的省份財大氣粗，中央財政相對較弱。因為地方只要完成稅收上交任務，剩下的就都是自己的，比如廣東、江蘇等經濟實力很強的省份財力越積越多，而中央想集中辦大事，但是手中卻沒有錢。

所以在1994年進行了分稅制改革，把整個稅種分成中央稅、地方稅和共享稅三大類，該中央收的就屬中央稅，該地方收的就是地方稅，剩下的就是共享稅，由中央和地方按分成來劃。這樣一來，由于稅種分開了，所以當時稅務體制也改變了，稅務隊伍就被分成了國稅和地稅。

近年來，隨著營改增的推進，營業稅這一原地方主體稅種退出歷史舞臺，改為增值稅后，轉由國稅部門征管，地稅部門征管任務減少較多——“國地稅合并”的呼聲再起。

合并

國稅、地稅“分家”，一分就是24年。

24年來，發生了兩個大變化，一是中央財政不斷得到加強，現在中央財政大概要占到整個財政收入50%多，地方相對來講比中央少。

但是反過來看，地方承擔事務相對較多，這樣就出現了地方承擔很多事務，但是財力不匹配的問題。所以，如何進一步劃清中央和地方的事權，進一步合理分配好財政是很大的問題，也是這些年大家很關注的問題。

這些年出現了一個現象是，由于地稅的減少，地方政府只能通過土地財政解決地方發展資金問題，導致房價大幅度上升，給老百姓帶來非常大的住房壓力。

第二個大變化是十八大以后中央采取重大財稅改革“營改增”，即營業稅改增值稅。過去營業稅是地方最主要稅源，營改增以后，增值稅收到中央，大大萎縮地方稅源。再加上分兩套機構，稅收成本很高。這幾方面的變化也是這次國稅和地稅合并的重要原因。

財政部財科所原所長、華夏新供給經濟學研究院首席經濟學家賈康接受記者采訪時指出，1994年實行分稅制，就是為了防止地方局部利益形成收入混庫，使當時的國家改革意圖不能得到落實。

“如今，當初的制約條件已經不存在了，技術條件可以保證稅收收入不混庫，意味著國稅地稅可以合并了。”賈康認為，改革進入深水區，此次國稅地稅合并，能夠沖破利益固化的藩籬，值得肯定。

在全國兩會的記者會上，李克強總理對這一次國地稅機構合并開過一個玩笑：他說自己調研時去餐館吃飯，在餐館里吃飯時由地稅向餐廳收“營業稅”，而打包帶走就由國稅來收增值稅。他就問當地的有關部門，我要是站在門檻中間吃，那向誰交稅啊，當地的有關部門回答他說：你這是在抬杠。但的確實施當中有這樣的事情。我們就是要避免多頭收稅、干擾企業的行為。所以“放”要放出活力，“管”要管出公平，“管”也是要觸動利益的。

總理的玩笑揭露出了當前國稅地稅的尷尬現狀——企業辦稅困難;稅務征收資源被浪費，征稅成本高。

明明是向同一社會主體征稅，卻要用兩套機構來完成征收，這就導致了國家資源配置出現了極大的浪費;而且，兩套征稅機構造成的人力、財力、物力的浪費是無法量化的。

據不完全統計，目前國地稅兩套機構加起來的工作人員，高達80萬，占整個公務員隊伍超過10%。國地稅合并，將涉及大量機構、人員調整。

在這個時候進行合并，無疑是縮減政府開支，降低國家征稅成本，實現對資源利用最佳配置的明智之舉。再加上之前國家通過營改增，取消營業稅，實現了稅收以共享稅為基礎，創造了兩者合并的前提。

所以這一次的合并，也算是情理之中的事情，也尤其關鍵。

北京大學財稅法研究中心主任劉劍文說，“隨著電子政務和信息化的飛速發展，國稅地稅合并后，依然可以保證中央和地方稅收不混庫，把兩者的財力分配做到位。”

另外，在記者看來，財稅改革無疑會拉開序幕。在今年的兩會上，關于房地產稅、房產稅、個稅改革的呼聲愈發明顯，其中個別稅種改革都已經確定了方案出臺實施的時間表。

由此可見，這一次國地稅機構的合并，很有可能就是為將來的財稅改革打個前哨。

利好

對于普通老百姓而言，大家當然會非常關心國稅地稅合并，對誰有利？

國家稅務總局局長王軍在“部長通道”上表示，這是一項利民、利稅、利企、利國的好方案。王軍為什么這么說？因為對于普通老百姓而言，征稅機構刪繁就簡、征稅成本降低，可以減少納稅人負擔，是利民;對于企業而言，告別國稅地稅兩頭跑也是減負，是有利企業;對于國家而言，統一稅務執法標準、共享稅務信息，則能有效提升稅收征管能力，避免稅收流失，是利稅利國。

具體而言，國稅地稅合并至少有三大利好：

首先，在分稅制條件下，辦理稅務登記是兩套系統，違規處理也是兩套系統，增加了納稅人負擔。合并后，在程序上減少了納稅人的負擔，釋放了改革紅利，對促進經濟發展有重要意義。

其次，有利于整合資源。國稅、地稅在執法口徑上并不完全一致，不同的征稅系統，掌握著不同的執法標準，導致稅收征管資源的極大浪費。合并后，統一稅務執法標準、共享稅務信息，能有效提升稅收征管能力。

舉例來說，此前的營業稅為地稅，是地方財政收入的重要組成部分，營改增以后，中央和地方對增值稅的分成為75%和25%，統一由國稅部門征收。但是，國稅征收還需要依賴地稅的協助，這就形成委托代征，導致效果大打折扣。合并后，這一現象將改變。

最后，國稅地稅合并改革，不會導致中央地方財政混庫的問題，也不會導致地方擠占中央財政收入的問題。稅收收入可以按財政層級、分比例入庫，已沒有技術障礙。

賈康直言，國稅地稅合并解決了財政支出維持兩套征稅隊伍的高成本問題。

首都經貿大學財稅學院教授劉穎表示，國稅地稅合并涉及到機構改革，對企業而言是減負，對征稅機構而言可以提高辦事效率，都是好事。

縱觀中國改革歷史，其實財政改革一直擔當了“先行官”的角色。直到今天，無論是政府自身的改革，還是社會改革，財政改革依然要先行。所以，對于省級和省級以下國稅地稅機構合并，我們不能僅僅從“合久必分、分久必合”的機械邏輯去理解，而應該進入歷史的邏輯，進入不同改革階段不同的目標，進入改革所面臨的具體問題中去理解。

意義重大

國地稅合并符合國家機構改革大趨勢——大部制。

現行國稅地稅合并后，稅務機關在辦稅、征管效率上也將明顯提高，征管成本將降低，企業辦稅更加方便。

一位從事稅務工作多年的人士告訴記者，營業稅改增值稅全面推開后，地稅部門負責征收的主體稅種營業稅被廢除，地稅的任務越來越輕，而相應的國稅負責征收增值稅任務非常繁重，而人員編制不能擴張，導致工作量大增，經常忙不過來。這次國稅地稅的合并，對于稅務人員的重新合理配制也有利于稅收工作更好的開展。

國稅和地稅合并后，征稅系統可以對人員進行更好的配置，強化最需要加強的部門，提高稅收征收的整體效率。

隨著近年來，信息化手段的飛速發展，電子政務的服務水平不斷提高，中央和地方通過分開收稅的方法分享稅收收入已變得不必要。目前，中央和地方完全可以通過電子信息化系統的處理完成這一工作。

比如說，一方面，可以加大力量建設統一的稅收電子信息系統，有效整合增加技術人員;另一方面，為應對偷稅漏稅等問題，可以整合更多的一線征管人員，提高征收效率。

合并后，稅務局可以一次對所有稅種統一檢查，避免了以往對非本單位的稅收風險覺得事不關己高高掛起，選擇視而不見;在對于企業所得稅這種公管戶問題上，以往經常有國地稅執法口徑不一互不入賬的情況，合并后再統一地區的稅收執法口徑是一個聲音了。

另據九州證券首席經濟學家鄧海清分析，國地稅機構合并一方面不僅有助于改變地方財政軟約束，解決財稅“條塊之爭”的長久之計，另一方面，也有助于避免招商引資惡性競爭。

鄧海清認為，由于目前地方政府往往通過招商引資的方式來促進發展，其主要手段是通過稅收的優惠以及土地使用的優待政策，改革之后稅收實行國稅為主、地方政府雙重管理體制，稅收優惠政策下的招商引資競爭將難以為繼。

按照這次改革方案，國稅地稅機構合并后，實行以國家稅務總局為主與省（區、市）人民政府雙重領導管理體制。

國地稅合并之后，稅收政策執行上全國將統一，以前地方政府或松或緊的征管差異會降低。