PPP大清理收官

唐如鈺

到今年3月底，隨著持續了四個月的全面集中清理暫告一段落，火了四年的PPP市場終于冷靜了下來。

2017年11月，財政部辦公廳印發《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號，下稱“92號文”），要求各地在2018年3月底前完成對不符合規定的PPP項目的集中清理工作，PPP市場迎來了“史上最嚴”禁令。

各種“偽PPP”、明股實債、違規融資擔保以及一再跨越地方政府財政能力紅線的等亂象，都被92號文來了一腳“急剎車”。

本輪清理有望冷卻市場的狂熱情緒，迫使其回歸理性，這也將成為市場規范發展的新起點，為接下來解決一系列問題鋪路——構建國家層面的PPP法律體系、部際協調機制、明確主管部門，以及在各級政府打造專業的PPP業務團隊等。

為何“跑偏”

PPP模式在公共基礎設施服務領域優勢明顯，在我國的城鎮化進程中發揮了重要作用。清華大學PPP研究中心首席專家王守清表示，2014年以來國家大力推廣PPP模式主要基于三大考慮：

一是緩解地方債務壓力；二是希望引入專業團隊，以“專人專事”提高公共基礎設施服務的質量與效率，并旨在強調中后期的運營和管理環節；三是讓企業參與公共基礎設施建設和服務的全周期，借此打造具備國際競爭力的全產業鏈企業，幫助其更好地走出去并支持國家“一帶一路”建設。

中央財經大學財政稅務學院教授、中財-鵬元地方財政投融資研究所執行所長溫來成向《財經國家周刊》記者表示，從國際經驗來看，PPP項目通常投資大、周期長、不確定性因素多，只是提供公共基礎設施服務的模式之一，“大面積運用并不科學”。

財政部《全國PPP綜合信息平臺項目庫第8期季報》顯示，截至2017年9月末，全國政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫（下稱“項目庫”）項目總數多達14220個，累計投資額17.8萬億元，覆蓋31個省（自治區、直轄市）及新疆生產建設兵團和19個行業領域。

一些激進的心態和對政策的曲解，導致PPP逐步偏離初衷，甚至出現了反向效果，大幅增加了地方政府的隱形債務。據第三方咨詢機構明樹數據統計，截至4月8號，共有2330個項目被清理退出，其中25.28%屬于可行性缺口補助，23.29%為政府付費。

“實際的問題項目或遠多于此。”王守清向《財經國家周刊》表示。《全國PPP綜合信息平臺項目庫第8期季報》顯示，截至2017年9月末，政府付費項目和可行性缺口補助類項目占前述項目庫總數的79.6%，且與2016年、2017年相比呈逐季上升趨勢。

據《財經國家周刊》記者了解，目前全國絕大部分地區已經完成了PPP項目清庫，并對一些不合規項目進行了整改。而逾期未完成清理工作的地區，也將由財政部PPP中心指導和督促其于30日內完成整改。

記者梳理發現，本輪清理中，各地區、各行業的退庫情況存在明顯差異。

明樹數據顯示，截至4月8號，項目庫退庫來源前五位，分別是新疆、內蒙、云南、甘肅和貴州。退庫數量最多的行業分別為：市政工程（704個）、交通運輸（234個）和旅游（193個）；涉及投資額分別為：4510.5億元、6474.2億元和2345.4億元。由此不難發現，一部分經濟欠發達地區在本輪清理中壓力凸出，成為“重災區”。

多位受訪專家分析，經濟欠發達地區易“跑偏”，主要源于“差錢”和“唯GDP論”。

一方面，經濟欠發達地區的財政收入普遍薄弱，加之新預算法的限制，使其常將PPP作為推動地方公共基礎設施建設和地方經濟發展的重要手段。另一方面，長久以來的“GDP競賽”邏輯，使得部分地方政府在開展PPP工作時動機跑偏，急功近利地催生出大量“偽PPP”、明股實債、拉長版BT、違規融資擔保以及跨越其財政可承受紅線等違規行為。

觀望與焦慮

本輪清理之后，各方態度如何？

記者發現，眼下各利益方對PPP的態度開始趨于冷靜和觀望，等待全國清庫結果和更為詳細的監管新規落地。

首先，商業銀行表現得甚為謹慎。記者從全國多家商業銀行了解到，不少銀行已暫停了對PPP增量項目的信貸審批和存量項目的進一步放款。

一家國有大行成都分行公司業務部負責人介紹，2017年其所在銀行審批了4個PPP項目，眼下因項目缺乏現金流和政策收緊等原因，其中3個項目已暫停放貸。唯一“幸免”的項目，是因為其享有政府可行性缺口補助，即項目出險時將由地方財政補貼，或地方政府以股本投入和其他優惠政策等形式給予經濟補助，因此擁有了地方政府的隱性擔保。

至于3個被停項目會否恢復放貸，該銀行人士表示，“要等政策明朗后再定，畢竟能否入庫是我們信貸審核的重要標準，至少是入省級項目庫。”

其次，此前頗為積極的一部分企業亦轉向謹慎。

西部地區一家國資大型綜合建筑安裝施工企業早前成立了投資管理部，并計劃將PPP項目作為該部門的核心業務之一。但隨著去年以來政策收緊和清理工作的開展，該企業暫緩了旗下所有PPP項目。

“公司沒有正式發文，但內部已有默契，基本暫停了所有在談項目。”該企業投資管理部工作人員向《財經國家周刊》記者說到。

第三，部分地方政府在觀望的同時，也表現出了一絲焦慮。

四川某市財政部門工作人員向記者透露，去年11月以來，按照四川省財政廳專家組審核意見，該市已對4個PPP項目進行了集中整改，集中在交通運輸、城鎮開發和污水處理領域。“之前我們渴望通過PPP項目緩解債務壓力，但實際效果遠不如預期，以后恐怕會更難。”

王守清認為，本輪清理后，市場將出現一段短暫的冷卻期。預計今年二季度以后，市場將逐漸回暖并回歸較為理性的發展。

在清理之外，更應深研亂象之源。

溫來成認為，大量使用政府付費和可行性缺口補助，不僅未能減輕地方政府債務負擔，一定程度上更是對未來財政的提前預支。

王守清分析，參與PPP項目的多是具備國資背景的建筑工程類企業，通常存在“重建設、輕運營”的慣性思維，往往聚焦于項目的可用性付費，忽視甚至企圖退出中后期的運營和管理，導致“跑偏”。

前述西部建筑安裝施工企業人士就向記者坦言，建筑工程類企業參與PPP不僅面臨轉型壓力，還得“換腦”——“僅僅是端正思想，就充滿了挑戰”。

此外，各地通常以國資背景的企業為參與主體，也在一定程度上將政府負債轉嫁給了國有企業，與當下兩者“去杠桿”的政策方針不太符合。

溫來成表示，與民營企業相比，多數國有企業在投融資上優勢明顯，但長遠來看，應積極吸引更多的民營企業、外資企業進入以降低國企份額，實現項目資本和業務團隊的多元化。

規范新起點

多位受訪專家向《財經國家周刊》記者表示，本輪清理僅是PPP規范發展的新起點，接下來仍有諸多問題待解。

首先，應盡快從頂層設計上建立PPP的相關法律和體制機制，對爭議已久的諸多問題作出明確規范、解釋。

王守清認為，PPP立法首先要直面三大任務：

一是制訂全國性的PPP項目實施、操作指南，如進一步明確PPP應用范圍、政府審批權限、審批流程、管理程序、合同框架和風險分擔原則，以及企業退出機制和糾紛處理機制等，進一步規范各參與方的行為。

二是從機制上建立國家級PPP補缺資金，以促進經濟欠發達地區的基礎設施建設，平衡區域發展；同時減輕經濟欠發達地區政府的財政負擔，吸引社會投資者參與。

三是建立PPP管理的部際協調機制。PPP運作模式復雜、涉及政府部門眾多，各部門之間仍存在監管割裂、各自為政的現象。須盡快建立起包括財政部、發改委、自然資源部、“一行兩會”等多部委在內的協調機制；并且鼓勵自然資源部更多地參與到PPP的管理工作之中，為項目發展提供更靈活的土地使用機制。

溫來成進一步建議，應盡快明確單一主管部門，徹底解決監管的交叉、空白以及權責不明等問題。

其次，加強各級政府的PPP人才團隊建設。

多位受訪人士坦言，前述一系列亂象的根源之一是“懂的人太少”——無論政府、企業還是金融機構、咨詢公司，均存在以舊思維去理解甚至曲解新模式的問題，因此亟待政府加強人才團隊培訓工作，并創造條件逐步吸引具備豐富經驗的國際人才加入。

再者，溫來成強調，PPP項目存在投資金額大、投資周期長、不確定性因素多、風險相對較高等特點，即便在英國、加拿大等發展經驗成熟的國家，PPP項目在所有公共項目中的占比也僅為10-30%，“PPP要因地制宜。”