地方債治理：新思路與組合拳

劉琳

4月2日，中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第一次會(huì)議首次提出“結(jié)構(gòu)性去杠桿”，這也意味著中國(guó)地方債治理有了新的思路。

當(dāng)天的會(huì)議指出，打好防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)，“要以結(jié)構(gòu)性去杠桿為基本思路，分部門、分債務(wù)類型提出不同要求，地方政府和企業(yè)特別是國(guó)有企業(yè)要盡快把杠桿降下來(lái)，努力實(shí)現(xiàn)宏觀杠桿率穩(wěn)定和逐步下降”。

“點(diǎn)名”地方政府，充分說(shuō)明地方去杠桿的任務(wù)之艱巨。近年來(lái)，盡管地方債務(wù)的舊風(fēng)險(xiǎn)正在得到化解，但新債務(wù)也在不斷累積，再加上PPP項(xiàng)目中出現(xiàn)的一些違規(guī)操作，以及地方穩(wěn)增長(zhǎng)和防風(fēng)險(xiǎn)的施政壓力等等，都加大了地方政府去杠桿的難度，更有力度與更為精細(xì)化的政策勢(shì)在必行。

多位專家對(duì)記者說(shuō)，結(jié)構(gòu)性去杠桿，不僅體現(xiàn)在整個(gè)經(jīng)濟(jì)體系內(nèi)重點(diǎn)化解地方政府和國(guó)有企業(yè)的杠桿，對(duì)于地方債本身，不同的項(xiàng)目、不同的債務(wù)類型、不同的投融資主體，也需要更有針對(duì)性的舉措，需要多維度的治理手法。

控投資、堵后門

全國(guó)兩會(huì)結(jié)束不久，地方債治理就迎來(lái)緊鑼密鼓的新動(dòng)作，表現(xiàn)出“有壓也有促”的政策思路，治理手法本身就符合“結(jié)構(gòu)性”特點(diǎn)：“壓”主要是控投資、堵后門，“促”則體現(xiàn)為開(kāi)前門、重績(jī)效。

控投資之舉重點(diǎn)落在PPP項(xiàng)目的管控上。自2017年底，財(cái)政部及各級(jí)財(cái)政部門便開(kāi)始PPP項(xiàng)目庫(kù)清庫(kù)工作，即對(duì)已經(jīng)進(jìn)入PPP項(xiàng)目庫(kù)的項(xiàng)目重新審核，不合規(guī)的集中清理。

按照財(cái)政部規(guī)定，清庫(kù)工作應(yīng)于2018年3月底前完成。據(jù)第三方咨詢機(jī)構(gòu)明樹(shù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，自2017年清庫(kù)開(kāi)始至2018年4月8日，有2330個(gè)項(xiàng)目被清理出庫(kù)，占比16.38%。

在中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院金融研究中心主任趙全厚看來(lái)，這些清庫(kù)退庫(kù)的項(xiàng)目，不能出現(xiàn)半拉子工程，未來(lái)如果社會(huì)資本方要求退出，而且在一定時(shí)間內(nèi)政府找不到可以替代的新的社會(huì)投資，那么當(dāng)年地方政府新發(fā)行的債券就要投到這個(gè)項(xiàng)目中，而不應(yīng)再啟動(dòng)投資新項(xiàng)目。“只有這樣，才能通過(guò)退庫(kù)清庫(kù)達(dá)到控制盲目投資的效果。”

除了加強(qiáng)監(jiān)管、剔除違規(guī)投資外，財(cái)政部另一個(gè)防范地方新增債務(wù)累積的方法，是為地方投融資劃出更為明確的“禁區(qū)”。

3月，財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對(duì)地方政府和國(guó)有企業(yè)投融資行為有關(guān)問(wèn)題的通知》，通過(guò)四個(gè)“不得”，進(jìn)一步堵住了違規(guī)投融資的后門。即除購(gòu)買地方政府債券外，國(guó)有金融企業(yè)不得直接或通過(guò)地方國(guó)有企事業(yè)單位等間接渠道為地方政府及其部門提供任何形式的融資，不得違規(guī)新增地方政府融資平臺(tái)公司貸款；不得要求地方政府違法違規(guī)提供擔(dān)保或承擔(dān)償債責(zé)任；不得提供債務(wù)性資金作為地方建設(shè)項(xiàng)目、政府投資基金或PPP項(xiàng)目資本金。

值得注意的是，一旦違規(guī)，相關(guān)機(jī)構(gòu)所受到的處罰也相當(dāng)嚴(yán)厲。金融機(jī)構(gòu)違規(guī)提供融資的處罰，從以往行政罰款及對(duì)相關(guān)責(zé)任人警告、記過(guò)為主，升級(jí)為下調(diào)機(jī)構(gòu)評(píng)級(jí)。而涉及到地方政府違法違規(guī)舉債擔(dān)保行為的地方國(guó)企，則可能面臨更為嚴(yán)峻的融資環(huán)境，《通知》要求國(guó)有金融企業(yè)應(yīng)對(duì)上述違規(guī)國(guó)企暫停或?qū)徤魈峁┤谫Y和融資中介服務(wù)。

興業(yè)研究分析師程謙認(rèn)為，伴隨這四個(gè)“不得”以及嚴(yán)厲的懲罰措施，未來(lái)融資平臺(tái)的相關(guān)融資渠道可能進(jìn)一步收緊，信托計(jì)劃、資管計(jì)劃以及委托貸款等非標(biāo)業(yè)務(wù)將面臨收縮。

開(kāi)前門、重績(jī)效

“結(jié)構(gòu)性去杠桿”提法里，分債務(wù)類型的要求或?qū)㈦S著棚改專項(xiàng)債的發(fā)行，得到進(jìn)一步落實(shí)。

4月初，財(cái)政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合發(fā)布《試點(diǎn)發(fā)行地方政府棚戶區(qū)改造專項(xiàng)債券管理辦法》，提出2018年在棚戶區(qū)改造領(lǐng)域開(kāi)展試點(diǎn)，有序推進(jìn)試點(diǎn)發(fā)行地方政府棚戶區(qū)改造專項(xiàng)債券工作。

2017年，財(cái)政部就推出了土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債和政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債，此番再度推出棚改專項(xiàng)債新品種，無(wú)疑是地方債治理“開(kāi)前門”的又一力舉。

中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院副研究員樊軼俠認(rèn)為，棚戶區(qū)改造項(xiàng)目通常都需要幾十億甚至上百億元資金投入，當(dāng)前政府財(cái)政撥款、土地出讓金凈收益以及國(guó)家政策性銀行貸款等融資方式，已顯現(xiàn)出資金規(guī)模不夠、持續(xù)性不足等問(wèn)題。

“甚至還有一些地區(qū)利用棚改形成的土地做杠桿，開(kāi)展大規(guī)模基建投資，從而形成了新的隱性風(fēng)險(xiǎn)。”樊軼俠說(shuō)。

棚改專項(xiàng)債，則將地方政府債務(wù)陽(yáng)光化，借多少錢、融多少資，都通過(guò)債券公開(kāi)發(fā)行的方式，放在明面上。

本次棚改專項(xiàng)債發(fā)行的政策細(xì)則，也延續(xù)了以往項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券的一系列優(yōu)點(diǎn)。

“比如，債券募集資金專款專用，住建部門與財(cái)政部門共同配合，提高了融資預(yù)算的精確性，控制了全年棚戶區(qū)改造專項(xiàng)債券的總額度等等。”中央財(cái)經(jīng)大學(xué)教授王雍君說(shuō)。

據(jù)記者了解，2018年可能還有更多地方專項(xiàng)債推出。“未來(lái)在鄉(xiāng)村振興、生態(tài)環(huán)保、保障性住房、公立醫(yī)院、公立高校、交通、水利、市政基礎(chǔ)設(shè)施以及有關(guān)重大區(qū)域發(fā)展的領(lǐng)域，都會(huì)積極探索試點(diǎn)發(fā)行專項(xiàng)債。”一位接近財(cái)政部的人士說(shuō)。

發(fā)行專項(xiàng)債，是將過(guò)去地方政府土地抵押等投融資模式轉(zhuǎn)變?yōu)殛?yáng)光化的債券發(fā)行模式，然而融資渠道和融資方式的轉(zhuǎn)變，并不必然等于融資效率的提高。“如果通過(guò)專項(xiàng)債募集來(lái)的資金不能有效使用，比如用款不專、效率低下，還是會(huì)存在債務(wù)堆積的風(fēng)險(xiǎn)。”王雍君說(shuō)。

為了防控上述問(wèn)題，財(cái)政部至少?gòu)膬蓚€(gè)維度采取行動(dòng)。一方面是總量管理，也就是對(duì)地方債實(shí)行限額管理，由上一級(jí)政府確定下一級(jí)政府的舉債限額，給其債務(wù)總額設(shè)置“天花板”。據(jù)了解，2018年地方政府債務(wù)限額約為21萬(wàn)億元，新增債務(wù)限額是2.18萬(wàn)億元。

總量“天花板”之下，各地如何分蛋糕？財(cái)政部強(qiáng)調(diào)正向激勵(lì)原則，即對(duì)于財(cái)政實(shí)力強(qiáng)、舉債空間大、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)低、債務(wù)管理績(jī)效好的地區(qū)多安排，反之少安排或不安排。

另一方面則是將大力加強(qiáng)績(jī)效管理。比如引導(dǎo)各地按照輕重緩急順序合理安排使用債務(wù)資金，對(duì)地方政府債務(wù)資金實(shí)行強(qiáng)監(jiān)管，地方債融資只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性開(kāi)支，并要優(yōu)先保障在建工程項(xiàng)目建設(shè)等等。

“而本年度債權(quán)融資的使用效率，又將影響下一年當(dāng)?shù)卣塬@得多少債券發(fā)行的配額。”中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院研究員白景明說(shuō)，“舉債必問(wèn)效、無(wú)效必問(wèn)責(zé)，從而引導(dǎo)地方形成良性循環(huán)。”