PPP示范名單的進(jìn)與出

劉琳

財(cái)政部第四批政府和社會資本合作（PPP）示范項(xiàng)目名單終于塵埃落定。2月6日，財(cái)政部發(fā)布通知，確定396個(gè)項(xiàng)目入選第四批PPP示范項(xiàng)目，涉及投資額7588億元。

自2014年起，財(cái)政部每年都會推出一批PPP示范項(xiàng)目。與前兩批示范項(xiàng)目申報(bào)、評選大約用時(shí)三、四個(gè)月相比，第四批示范項(xiàng)目自2017年7月啟動申報(bào)工作至名單出爐，歷經(jīng)半年有余。

篩選周期更長，是因?yàn)橐粓鋈珖秶腜PP項(xiàng)目清理工作正在緊鑼密鼓的展開。“一面通過重審和清理，讓PPP市場走向更加規(guī)范化，一面通過新一批示范項(xiàng)目，為PPP市場注入活力并提供引導(dǎo)。”中國財(cái)政學(xué)會公私合作（PPP）研究專業(yè)委員會秘書長孫潔對《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者說。

去年年底的全國財(cái)政工作會議在部署2018年工作時(shí)也要求，嚴(yán)禁以政府投資基金、政府和社會資本合作（PPP）、政府購買服務(wù)等名義變相舉債。在防控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的大背景下，2018年的PPP市場將呈現(xiàn)諸多新動向，一場由量變向質(zhì)變的升級正在進(jìn)行。

2017年12月13日施工中的湖北省咸寧城市地下綜合管廊PPP項(xiàng)目一期建設(shè)工程。

清理規(guī)范、能進(jìn)能出

經(jīng)過幾年快速發(fā)展，至2017年底，PPP項(xiàng)目投資已突破18萬億元。在規(guī)模迅速擴(kuò)大的同時(shí)，PPP市場中一些違規(guī)項(xiàng)目和過度利用鼓勵(lì)政策所導(dǎo)致的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也在累積。

中國財(cái)政科學(xué)研究院于2017年底進(jìn)行的一項(xiàng)調(diào)研顯示，PPP市場面臨政府付費(fèi)類項(xiàng)目比例高、項(xiàng)目落地周期逐年延長等問題。

“問題背后，是偽PPP項(xiàng)目、PPP違規(guī)貸款、明股實(shí)債、跨越財(cái)政可承受能力紅線等一系列現(xiàn)象仍充斥市場。”孫潔說，過去幾年P(guān)PP項(xiàng)目數(shù)量擴(kuò)張，魚龍混雜的狀況在所難免。

在這一背景下，2017年11月，財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項(xiàng)目庫管理的通知》（92號文），要求各地在2018年3月底前完成集中清理不符合規(guī)定PPP項(xiàng)目的工作。

“進(jìn)入2018年后PPP項(xiàng)目庫的清理工作正在加快節(jié)奏。”一位接近河北省財(cái)政廳的人士對記者說。

據(jù)記者了解，目前各地開展的清庫工作主要包含以下幾個(gè)層面：對已經(jīng)入庫的PPP項(xiàng)目重新評審，條件不符合、操作不規(guī)范、信息不完善的項(xiàng)目可能面臨整改或暫停;缺失的PPP項(xiàng)目各階段信息，要補(bǔ)錄當(dāng)?shù)仨?xiàng)目平臺;最為嚴(yán)重的情況是部分項(xiàng)目可能被清理出庫。

重新審核的主要標(biāo)準(zhǔn)，包括項(xiàng)目本身是否符合PPP項(xiàng)目的主旨，是否有真實(shí)的運(yùn)營內(nèi)容，是否涉及政府兜底、固定回報(bào)、明股實(shí)債等問題，是否規(guī)范開展了財(cái)政承受能力或物有所值論證，以及績效考核與建設(shè)成本的掛鉤情況等等。

可能面臨清理退庫的項(xiàng)目，問題主要集中于不具備公共產(chǎn)品屬性、資本金不到位或資本金穿透后不是自有資金、違規(guī)融資、沒有建立長期按效付費(fèi)機(jī)制以及過度依賴政府付費(fèi)等。

中國財(cái)政科學(xué)研究院副院長白景明表示，從宏觀層面來看，一些省份的部分地級市、縣級市本身財(cái)政收入十分有限，但PPP項(xiàng)目數(shù)量較多，可能挑戰(zhàn)到財(cái)政承受能力10%的紅線，也是清理工作的重點(diǎn)。

此外，記者注意到，PPP項(xiàng)目的重審工作與部分地區(qū)正在進(jìn)行的GDP數(shù)據(jù)“擠水分”工作也聯(lián)系在一起。

孫潔表示，地方政府對PPP規(guī)模總量的控制，是以當(dāng)時(shí)的財(cái)政收入增速為基礎(chǔ)估算未來10到15年的增速，然后決定是否立項(xiàng)。目前我國很多地區(qū)的GDP增速都從高速進(jìn)入中高速，財(cái)政收入增速通常也會同步變化。一些地方還對歷史GDP數(shù)據(jù)和財(cái)政收入數(shù)據(jù)進(jìn)行了調(diào)整，因此對存量項(xiàng)目重審時(shí)，部分地區(qū)財(cái)政承受能力的標(biāo)準(zhǔn)可能也要根據(jù)最新的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行調(diào)整。

財(cái)政部PPP中心一位人士表示，各地都在開展PPP項(xiàng)目清庫，財(cái)政部的示范項(xiàng)目未來也會進(jìn)一步強(qiáng)化“能進(jìn)能出”機(jī)制，對示范項(xiàng)目進(jìn)行動態(tài)評審。目前，前三批PPP示范項(xiàng)目中已調(diào)出55個(gè)項(xiàng)目。

新特點(diǎn)顯示新動向

伴隨PPP項(xiàng)目清庫工作，第四批示范項(xiàng)目名單的確定不僅用時(shí)更長，還展現(xiàn)出一些其他特點(diǎn)。

“首先就是名單瘦身。”大岳咨詢總經(jīng)理金永祥表示。第四批示范項(xiàng)目扭轉(zhuǎn)了從首批示范項(xiàng)目開始逐年擴(kuò)張的趨勢，與第三批相比，第四批的入選項(xiàng)目數(shù)減少了120個(gè)，投資減少了4000多億元。同時(shí)，入選率也有所降低。第四批申報(bào)項(xiàng)目共1226個(gè)，最終進(jìn)入名單的有396個(gè)，入選率約為32%，比第三批的大約44%降低了12個(gè)百分點(diǎn)左右。

“這說明嚴(yán)審不僅是清庫工作中適用，也對新增項(xiàng)目適用，未來更高標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范化將成為PPP監(jiān)管工作的常態(tài)。”金永祥說。

第四批項(xiàng)目不僅總量減少，項(xiàng)目結(jié)構(gòu)也呈現(xiàn)出向基層項(xiàng)目和重點(diǎn)地區(qū)傾斜、向重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)傾斜的特點(diǎn)。財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，第四批中西部地區(qū)項(xiàng)目數(shù)和投資額分別占比39.9%和45.2%，縣級項(xiàng)目數(shù)比第三批提高了大約11個(gè)百分點(diǎn);農(nóng)業(yè)、旅游、教育、文化、體育、養(yǎng)老等領(lǐng)域的項(xiàng)目數(shù)和投資額比第三批分別提高了5.3個(gè)和4.6個(gè)百分點(diǎn);民營企業(yè)參與項(xiàng)目數(shù)和投資額占比分別為57.9%和51%，高于前三批落地項(xiàng)目46.9%的民企參與率。

從第四批PPP示范項(xiàng)目的上述特點(diǎn)看，PPP的數(shù)量擴(kuò)張期或已告一段落，未來將從量變轉(zhuǎn)向提質(zhì)。E20研究院執(zhí)行院長、國家發(fā)改委/財(cái)政部PPP雙庫定向邀請專家薛濤認(rèn)為，在從嚴(yán)審批的背景下，2018年各地新增項(xiàng)目總量可能進(jìn)一步受控，存量項(xiàng)目的落地也受到考驗(yàn)。

這一趨勢已經(jīng)有所體現(xiàn)，記者了解到，目前各地已經(jīng)有不少新增項(xiàng)目暫停。由于擔(dān)心項(xiàng)目存在違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，并且不能十分準(zhǔn)確地把握清庫和未來項(xiàng)目審查的火候，不少銀行都已經(jīng)暫停對PPP新項(xiàng)目的審批和老項(xiàng)目的進(jìn)一步放款，多數(shù)銀行都在等待3月底清庫結(jié)果和更為詳細(xì)的監(jiān)管新規(guī)。

“從銀行等金融機(jī)構(gòu)角度考慮，這種觀望也是可以理解的。”上述財(cái)政部PPP中心人士表示。

在審核嚴(yán)與融資緊的雙重壓力下，PPP市場可能將結(jié)束過去大水漫灌、雨露均沾的發(fā)展模式，市場將開始出現(xiàn)分化，劣質(zhì)、違規(guī)項(xiàng)目被淘汰的同時(shí)，優(yōu)質(zhì)、合規(guī)項(xiàng)目成為寵兒。

孫潔表示，PPP的新增訂單會向那些有豐富經(jīng)驗(yàn)、并且存量項(xiàng)目合規(guī)的優(yōu)質(zhì)企業(yè)聚集。尤其是3月底各地清庫工作完成后，到時(shí)仍在PPP項(xiàng)目庫中的項(xiàng)目，可能受到市場熱捧。“銀行等金融機(jī)構(gòu)總要做PPP業(yè)務(wù)，好項(xiàng)目始終是優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。所以無論從財(cái)政還是金融角度，留下的項(xiàng)目和企業(yè)可能會得到更多的融資支持。”