深度貧困區脫貧需超常規對策

李小云

習近平總書記在2017年6月3日召開的深度貧困地區脫貧攻堅座談會上指出，脫貧攻堅的主要難點是深度貧困。

深度貧困主要是指貧困群體的貧困狀態持續時間長（一般來說按照收入貧困線或多維度貧困衡量其貧困狀態持續5年以上），并且其貧困程度比較深的貧困現象。

目前看，深度貧困主要是指以“三區三州”為代表的較大范圍的整體性的區域性貧困和“三區三州”之外以自然村莊為單元的集中性貧困，以及大量分散的個體性貧困等3個方面。其中，脫貧攻堅難度最大的是以“三區三州”為代表的較大范圍的區域性深度貧困。

黨的十八大以來，在中央戰略部署下，貧困地區發生了根本變化。深度貧困地區按現行收入貧困標準脫貧的目標基本可以實現，但深度貧困地區按照“兩不愁，三保障”的目標，特別是實現可持續脫貧和與全國同步實現小康的目標仍然面臨諸多挑戰，需要超常規和創新性對策。

設專項基金 改善基礎設施

深度貧困地區和處于深度貧困的村莊，幾乎都處在地形復雜、氣候條件惡劣、地質災害多發的山區和邊遠地區。

以四省藏區為例，這些地區有青藏高原、橫斷山脈，地處高山峽谷，氣候條件復雜，地質災害頻發。這些地區基礎設施建設成本昂貴，如每公里鄉村道路建設成本在“三區三州”平均高達80萬元，甚至100萬元。即使在“三區三州”之外條件相對好的深度貧困山區和邊遠地區，一條村級道路建設成本也高達每公里六七十萬。

因此，解決這些地區基本的通路、通電、通水等基礎設施的投入成本很高。基礎設施改善不僅受到成本高的約束，也受到地理地質條件、居住分散特別是受到頻繁地質災害等影響，使得在這些地區改善基礎設施面臨巨大挑戰。

四川甘孜31個貧困村和61個非貧困村均未實施安全飲水鞏固提升工程，甘肅甘南仍有1400個自然村不通公路，四川甘孜45個鄉不通硬化路、48個貧困村不通公路。四川甘孜85%的行政村不通寬帶，1725個村收不到州縣電視節目。

深度貧困地區在自然條件約束下，加上現有基礎設施缺口很大，2020年實現脫貧、同步小康壓力很大，需要按照中央關于深度貧困地區的脫貧戰略，制定基本基礎設施到達自然村的規劃，建立政府和社會在統一規劃下的投資機制。

近年來，企業和社會參與脫貧攻堅的積極性很高，但投入很多處于相對碎片化狀態，如何將政府和社會資源聚焦到深度貧困地區，應該成為解決這些地區基礎設施落后的重點。

因此，可以考慮建立一個在規劃約束下的融合政府和社會資源的深度貧困地區基礎設施專項基金，專門用于這些地區的基礎設施建設，特別是制定優惠政策鼓勵企業和社會資源進入深度貧困地區建設基礎設施。

深度貧困地區的可持續脫貧受到區域經濟落后的制約。深度貧困地區所覆蓋的州縣在全國區域發展排名中均處于末端。例如，貧困狀況嚴重的4個省份一般公共預算收入均值均為全國一般公共預算均值的37%，導致這些地區的地方政府幾乎從財力上完全缺乏解決所在地貧困狀況的能力。

在全國范圍經濟結構調整中，如何推進很多適合深度貧困地區的產業向這些地區轉移，對于這些地區長遠可持續脫貧具有重要意義。

今后，國家區域發展戰略應該更加聚焦這些地區發展，將區域發展與脫貧攻堅銜接，要在這些地區培育新的產業增長點。在深度貧困地區，很多地方具有優質的旅游資源，而且不適合發展其他產業，應該將農牧民直接參與的鄉村生態旅游等作為重要產業加以支持。

基本社會服務需跟上

深度貧困地區基本社會服務嚴重落后于全國平均水平。

以四省藏區為例，2016年四省藏區41.92萬建檔立卡貧困戶中，僅有不到3%的貧困人口達到高中及以上學歷，僅34%的貧困人口接受過正規教育。2015年底，有幼兒園或學前班的行政村比例，和有小學且就學便利的行政村比例分別為30%和35%，遠低于全國貧困地區的平均水平。

考慮到這些地區的特殊情況，應該集中建設和改善寄宿制學校的條件，做到義務教育全覆蓋；提高教師待遇，改善教育質量。在這些地區實施支教計劃和在距離不遠、條件相對好的地區擴招來自貧困地區的學生，從而彌補教學資源不足的短板。

深度貧困地區的貧困人口地方病發病率高。以四省藏區為例，包蟲病、大關節病、結核病、高原心臟病等發病率極高。深度貧困地區基層醫院比較少，醫療專業人才匱乏。應考慮加強以地方病診斷和治療為重要內容的醫療能力建設，同時建立長期的志愿醫療服務制度。

深度貧困地區居民養老保險設計也不合理，需要設計實施針對這些地區特殊情況的社會公共服務政策和措施。

找準產業發展潛在力量

深度貧困地區農業商品化程度很低。由于受到自然、地理、社會、文化等因素的制約，深度貧困地區發展產業難度很大。同時，深度貧困地區的農牧業均有很多自身特色。在現代加工業難以成為主導產業的地區，發展以農戶為基礎的小型特殊農產品加工以及利用電商打造特色品牌，也是深度貧困地區產業發展的潛在力量。

扶貧資源需按照創新原則在這些地區進行投入，從而提高農戶產業收入在農戶總收入中的比重，逐步扭轉嚴重依賴政府轉移支付的局面，這也是深度貧困地區脫貧的關鍵所在。

深度貧困地區生活條件極差，本身行政資源相對奇缺，貧困人口居住分散，條件艱苦，外部派駐的人力資源很難長期和村民共同生活，現行幫扶組織動員機制很難充分發揮作用。同時，各類社會組織在這些地區也很少展開社會活動，“最后一公里”的真空度很高。

因此，關于深度貧困地區組織幫扶措施，要根據這些地區的特殊情況靈活安排。對社會組織在深度貧困地區參與精準扶貧，應在資金上提供支持，積極推進在深度貧困地區展開政府購買扶貧服務。

同時也要看到，深度貧困地區是少數民族最集中的地區，少數民族的社會文化價值與現代市場經濟價值存在很大斷層，幫助他們有效與市場經濟銜接的困難很大。在脫貧實踐中，需要考慮他們的社會文化價值體系，切勿按照主流市場經濟要求強制他們進行改變。