一號文件變遷

肖隆平

2018年中央一號文件是新時代謀劃鄉村振興的重要頂層設計，也是2018年開年中央送出的一份“惠農超級大禮包”，釋放重磅信號。

中國人民大學農業與農村發展學院副院長、教授鄭風田對《財經國家周刊》記者說，一號文件作為中央“三農”工作的思路體現，從上世紀80年代5份針對聯產承包責任制等具體工作的推動，到新世紀后14份文件從關注糧食生產，逐漸轉到關注鄉村振興這樣的“三農”整體發展，“這是一個很大的轉變。”

定調基本制度

“三農”問題在改革開放初期即是“重中之重”，中央在1982年～1986年連續5年發布以此為主題的一號文件，對亟需推動的農村改革和農業發展做出具體部署。

中國農業經濟法研究會副會長、浙江大學土地與國家發展研究院教授王景新說，上世紀80年代，中央一號文件讓各界充滿期待。因為人們希望一號文件能為開展“三農”工作突破更多藩籬。

1982年1月，中央首次發布“三農”問題的一號文件——《全國農村工作會議紀要》，對當時快速推開的農村改革進行了總結，并明確指出，包產到戶、包干到戶或大包干“都是社會主義生產責任制”，同時還強調，“不同于合作化以前的小私有的個體經濟，而是社會主義農業經濟的組成部分”。

得到中央認可和推廣的聯產承包制產生了很大的化學效應。1983年中央一號文件指出，“聯產承包責任制和各項農村政策的推行，打破了中國農業生產長期停滯不前的局面，促進農業從自給半自給經濟向著較大規模的商品生產轉化，從傳統農業向著現代農業轉化……現在，方向已經明確，道路已經開通，群眾正在前進。”

在1982年之后，中央一號文件就“放活農村工商業”、“疏通流通渠道，以競爭促發展”、“調整產業結構，取消統購統銷”、“增加農業投入，調整工農城鄉關系”等進行工作部署，助推中國農村發展持續釋放活力。

從農業到農村發展

“三農”工作基本框架形成后，改革開放的突破重點轉向城市。一直到2004年《中共中央、國務院關于促進農民增加收入若干政策的意見》，中央一號文件再次回歸農業。

王景新表示，一個重要原因是聚焦糧食安全問題，要重新用“一號文件”推動農業發展，推動農業現代化。國家統計局的數據顯示，中國糧食產量在1998年達到5.12億噸的頂峰，隨后下降至2003年的4.31億噸，減少16個百分點。

另一個重要原因是農民收入與城鎮居民收入差距持續擴大。國家統計局數據顯示，1996年～2003年，中國城鎮居民人均可支配收入與農村居民家庭人均純收入差越拉越大，從約2900元逐漸擴大到約5800元，城鄉收入差距超過3倍。

2004年中央一號文件指出，農民增收困難“是農業和農村內外部環境發生深刻變化的現實反映，也是城鄉二元結構長期積累的各種深層次矛盾的集中反映”。在此基礎上提出，在農產品市場約束日益增強、農民收入來源日趨多元化的背景下，促進農民增收必須有新思路，采取綜合性措施，在發展戰略、經濟體制、政策措施和工作機制上要有一個大轉變。

基于此，這份文件首次提出“兩免三補貼”新政，即逐步降低農業稅稅率，同時取消除煙葉外的農業特產稅，給予農民糧食直接補貼、良種推廣補貼和農機具購置補貼。

2005年，中共中央、國務院印發《關于進一步加強農村工作提高農業綜合生產能力若干政策的意見》，即第7個中央一號文件，進一步提出了“多予少取放活”方針，擴大農業稅免征范圍，加大農業稅減征力度。

2006年的中央一號文件，即《關于推進社會主義新農村建設的若干意見》，歷史性地提出在全國范圍廢止農業稅。

鄭風田表示，新世紀后的中央一號文件中，2006年從過去的關注農業到關注農村發展，提出了建設社會主義新農村的構想，“是一份里程碑式的文件。”

該份文件指出，農村人口眾多是中國的國情，只有發展好農村經濟，建設好農民的家園，讓農民過上寬裕的生活，才能保障全體人民共享經濟社會發展成果，才能不斷擴大內需和促進國民經濟持續發展。

王景新表示，2004年至2016年共計13份一號文件，均圍繞農業農村的現代化從不同方面去補齊短板。比如2008年重點關注“進一步促進農業發展農民增收”，2011年重點關注“加快水利改革發展”。

中國社會科學院農村發展研究所研究員黨國英對《財經國家周刊》記者說，“農民進城門檻高”、“在農產品國際貿易中，中國農業競爭力很弱”、“農業經營機制仍然不適應農業現代化的需要，給農民收入提高形成阻力”、“農地保護機制未能有效建立”和“鄉村治理問題仍然沒有很好解決”等5個問題仍未能得到根本性解決，仍須在接下來的時間里進一步努力。

從更多到更好

隨著中央一號文件的持續推動，尤其是十八大以后“糧食安全省長責任制”的出臺，“三農”重點問題的轉向更為明顯。

鄭風田表示，十八大以來，中央一號文件從之前特別注重糧食安全、農業生產、農業現代化轉變為更多關注糧食質量、企業生產污染等環境以及農業農村的發展的問題。

2013年中央一號文件首次提出，要健全基層食品安全工作體系，加大監管機構建設投入，全面提升監管能力和水平。

2014年中央一號文件進一步提出，要以滿足吃得好吃得安全為導向大力發展優質安全農產品，努力走出一條生產技術先進、經營規模適度、市場競爭力強、生態環境可持續的中國特色新型農業現代化道路。

此后，強化農產品質量和食品安全監管作為一項重要內容被持續寫入中央一號文件。

2017年中央一號文件，即《關于深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見》，指出推進農業供給側結構性改革，要以提高農業供給質量為主攻方向，以體制改革和機制創新為根本途徑。

鄭風田表示，農業供給側結構性改革的最大難點是如何讓農民從根深蒂固的追求糧食產量最大化到追求品質最大化。當前市場機制存在失靈導致了一些假冒偽劣農產品出現。比如黑龍江五常大米和陽澄湖大閘蟹，市場上出現仿冒品牌，導致劣幣驅逐良幣，真正的品牌農戶遭受無形損失。

為此，要“健全農產品質量和食品安全監管體制”，“建立全程可追溯、互聯共享的追溯監管綜合服務平臺”，同時，要“促進農業農村發展由過度依賴資源消耗、主要滿足量的需求，向追求綠色生態可持續、更加注重滿足質的需求轉變。”

更重要的是，近年中央一號文件持續探索解決城鄉二元結構中的土地流轉問題。2017年一號文件提出，在充分保障農戶宅基地用益物權、防止外部資本侵占控制的前提下，落實宅基地集體所有權，維護農戶依法取得的宅基地占有和使用權，探索農村集體組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農房及宅基地，增加農民財產性收入。

鄭風田表示，農村的小產權房雖然不合法，但不能因此把相應的開發都統統拒之門外。“2017年的一號文件打破了過去的政策堅冰，這將為農村的休閑農業及養老產業發展奠定基礎。”

該文件還提出，要從實際出發探索發展集體經濟有效途徑，鼓勵地方開展資源變資產、資金變股金、農民變股東等改革，增強集體經濟發展活力和實力。

時任中央農辦主任唐仁健表示，農業供給側結構性改革是一個長期的過程，不可能一蹴而就，還可能會經歷大的陣痛，付出一些代價，但在方向性問題上不能出大的偏差，不能犯顛覆性錯誤，必須守住三條底線，確保糧食生產能力不降低、農民增收勢頭不逆轉、農村穩定不出問題。

農業供給側結構性改革的最大難點是如何讓農民從根深蒂固的追求糧食產量最大化到追求品質最大化。

新時代新方向

十九大報告將鄉村振興戰略與科教興國戰略、人才強國戰略等作為全面建成小康社會決勝期堅定實施的七大戰略之一。

農業部部長韓長賦在《人民日報》撰文表示，大力推進鄉村振興戰略，是加快農業農村現代化、提升億萬農民獲得感幸福感、鞏固黨在農村的執政基礎和實現中華民族偉大復興的必然要求。

黨國英表示，振興鄉村的各項目標中，核心是讓鄉村居民的生活富裕起來，特別是讓鄉村的農業居民富裕起來。讓農民富裕起來，不僅是負責任政黨和政府最有價值的承諾，更因為實現這一目標需要成功轉型的現代經濟體系的強大支撐，所以實現目標異常艱難。

鄭風田認為，必須打破城鄉二元結構制度障礙，鼓勵城鎮資本到農村去投資，農村資源才能真正盤活。

黨國英表示，總有觀點認為，城市化與農地保護之間存在沖突，其實不然。中國城市擴張是必要的，但城市擴張過程中存在嚴重的低效率土地利用問題。如果低效率利用土地問題不解決，再多的土地也不夠用。

美麗鄉村建設還面臨一個問題，即誰來整體規劃布局。鄭風田表示，此前，農業部分管農業生產，住建部雖然分管建設但主要集中在城鎮建設，土地又歸國土資源部管。鄉村建設缺乏一盤棋規劃布局。

這正是2018年一號文件的一個部署重點，中央一號文件提出：各地區各部門要編制鄉村振興地方規劃和專項規劃或方案。加強各類規劃的統籌管理和系統銜接，形成城鄉融合、區域一體、多規合一的規劃體系。

中央農辦主任韓俊說，這就是要防止一哄而上、急于求成、大轟大鳴。各地要按照中央一號文件的要求，根據各地發展的現狀和需要分類有序推進鄉村振興。