關于國庫集中支付實踐中若干問題的探討

毛建軍

摘要：國庫集中支付制度是財政預算執行制度與財政收支管理制度結合的制度性創新，也是財政資金管理與使用方式的全面性改革。會計集中核算與國庫集中支付的融合與轉型是一個值得深入探討的命題。本文首先介紹了全面推行國庫集中支付制度改革以來取得的成就，然后敘述了現階段中國國庫集中支付制度運行過程中存在的若干問題，為進一步完善國庫集中支付制度提出了一些有針對性的對策建議，以期更好地推動并完善國庫集中支付制度改革。

關鍵詞：國庫集中支付 國庫管理 財政收支管理

國庫集中支付制度的推行，是財政預算執行制度與財政收支管理制度結合的制度性創新，也是財政資金管理與使用方式的全面性改革。這一制度的改革能有效預防機構出現占用、調用和留用指向性財政預算資金的行為，增強了政府對財政資金的宏觀調控能力，有效增強了財政監管的強度，切實提高了財政資金投入的效益。浙江省江山市國庫集中支付中心以市級機關會計管理核算中心為基石，先行先試，分批推進，快速穩健地開展會計集中核算與國庫集中支付的融合與轉型。通過在實踐中探索，在探索中完善，實現了國庫集中支付業務的程序化和規范化。目前已有189家行政事業單位納入支付中心，2016年國庫支付各類支出24億多元，其它資金支付2億多元，同比2015年的業務量增長接近5%，資金流同比增長達20%。尤其是公務卡結算推進的授權支付業務量同比增加16.8%，資金流同比增長達27.4%。

一、全面推行國庫的集中支付制度改革以來取得的成就

（一）會計系統集中核算實踐為國庫集中支付體系建立堅實的根基

國庫集中支付的推行首先要完成思想觀念的轉變，多年的會計集中核算實踐，為國庫集中支付建立了良好的思想觀念基礎。財政資金分配和支付方式的變革，涉及到相關機構的具體業務顯性與隱性利益范疇，顯然會影響到職能與機制改變，與預算各單位領導與成員都息息相關。改革從當初的不理解、有抵觸逐漸轉變為理解和支持需要一個過程。依據“統一開立賬戶、集中同一管理、分戶具體核算”的管理原則，各預算單位的銀行賬戶一律撤銷，為國庫單一賬戶體系的建立奠定了基礎。促進了預算單位嚴格“按預算用款，按計劃辦事”，增強了預算的約束力。理順了國庫資金具體支付信息的反饋渠道，實現了資金支出信息的明晰化。同時也減少資金具體投入的相關環節，顯著減少了資金支付的流程用時，加強了國庫資金運用的效率。

（二）預算單位會計主體地位更加清晰，法律責任也更為明確

會計集中核算原則中要求各具體核算單位依然為會計主體，應該擔負會計相關的法律義務責任。而實際中許多預算單位往往只通過報賬員向會計核算中心進行報賬，依靠會計核算中心幫助代理記賬，實際上會計核算中心被迫承擔了部分的會計責任。實踐中紀檢、監察、審計和財政部門對于預算單位財務信息問題的認定、該由誰來負責的界定，難免會出現相互推諉責任的問題。國庫集中支付改革后預算單位財務人員在預算、核算、決算、納稅申報等財務活動的責任清晰明確。國庫支付中心將重心轉移到執行好制度、規范好程序、控制好支出、樹立好形象上。

（三）國庫集中支付增強了財政的宏觀監督與調控能力

改革實踐的推行以前，財政部門實際預算匯編、日常執行、業務管控等業務處理部門比較分散，會計業務核算中心并不富余的人手要保質保量地完成域內大量行政事業單位的日常核算工作，工作人員不得不忙碌于報賬、記賬等繁雜的具體事務中，沒有過多精力從記錄的會計信息中得出有價值的財務分析。工作人員的監督管理也只是更多地體現在已有原始憑證的合法性和程序性上，經濟業務本身的合規性與真實性是難以保證的。少數單位利用此短板加上責任主體本身的不明晰，勢必影響到會計核算信息的質量。推行國庫集中支付后，將核算職能交回預算單位，從而有時間與精力側重于宏觀監管，有效提升了工作效率，提高了服務水準。

國庫集中支付推行的關鍵是規范了預算單位所開立的銀行賬戶的日常管理與使用，將原先的“資金流”變成了現今的“指標流”，尚未支付的資金留在國庫而不是滯留在單位或核算中心統一開戶的賬上。不再出現閑置的財政資金，造成財政資金沉淀，國庫集中支付制度的建設借助于數字化信息科技的使用，提升了預算執行信息的全面性、精確性和時效性。實現了對財政資金使用全過程的監督，為準確把握域內財政收支狀況、制定有效的宏觀財政調控政策奠定了堅實基礎。

經過多年努力，與公共財政要求相適應的國庫集中支付改革的框架與機制已大致確立，改革的目標也基本實現，也收獲了得到各方贊許的系列成果。但在國庫集中支付的現實實踐過程中也出現了部分問題上，制度運行中各業務流程、各業務主體還有待進一步深入優化與整合。

二、現階段中國國庫的集中支付實踐中存在的若干問題

（一）預算主體的思想認識仍需進一步提高

部分預算單位領導對財務認識還停留在會計集中核算階段。單位財務人員對國庫集中支付改革的重要性認識不夠，依賴性較強，分預算單位存在頻繁更換財務人員的問題。新老的財務人員之間缺少傳、幫、帶。新的上崗人員對業務流程不夠熟悉，軟件系統操作不熟練，出錯率高，嚴重影響了國庫集中支付工作效率。

（二）集中支付信息平臺系統中各業務環節有待進一步優化

國庫的集中支付系統包含有財政、人行、業務預算機構 、業務代理銀行、國地稅、社保局、公積金辦等部門。各相關單位存在信息不對稱性，在微機聯網步伐有待加快，信息資源共享有待提高。代理銀行、預算單位有些操作環節不穩定、影響了工作效率。以現代信息網絡為支撐的“金財工程”中幾個應用軟件與其他財務軟件兼容協作。以國庫支付實時動態監測系統有待發揮更大作用。

（三）集中支付改革配套的相關政策滯后，制度體系建設還不夠完善

從法律層面上來看，與集中支付制度配套的相關法律法規以及制度本身的完善修訂相對遲滯。現有一些政策法規是在原分散支付方式的基礎上制定的，財政資金具體用途規劃的申報、審核、批復，參與主體各業務環節的職責等方面均有待明晰。對國庫集中支付的內部體系管控、資金支付有效制衡機制有待健全，電子商務的發展，催生網絡發票的應用，而電子發票通常可以多次數印制，財務人員人工識別的難度非常大，也使怎樣防止反復同一單據報銷成為一個亟需得到管控的問題。

（四）財會實務人員的綜合業務素質仍需進一步提高

國庫集中支付改革是不斷的探索完善過程。這是一項全新的工作，政策性強、涉及面廣、環節復雜，相關人員多，工作經驗少、業務水平不齊。預算單位財務人員配備不到位，行政事業單位較少有專業技能的財務人員，往往讓毫無會計基礎的人從事這項工作，既是出納又是會計，業務錄入、復核、核算一肩挑。隨著老一批財務人員的退休或離崗，高素質財務人員出現春黃不接的狀況。

三、關于完善國庫集中支付制度實踐的相關建議

國庫集中支付改革的推行影響涉及面很大，具體推行的環節也十分復雜，想完成預期的目標需要業務參與單位的通力協作以及相關主體有效的制度監督和及時的制度修訂。針對國庫集中支付改革實踐過程中出現的一些問題，本文也提出了幾點建議。

（一）預算主體需要統一思想認識，增強責任擔當，精心組織落實

首先領導重視是關鍵，適時更新觀念，精心組織是落腳點。按照“四個全面”戰略布局中“全面依法治國”，經過人代會審批的年度預算決算同樣具有法律效力。不僅行使職權時要按照現有法條處置事務，而且也要按照現有法條使用財政資金。改革實踐過程中必然會牽涉到部門間職能劃分和權益界定的調整，正由于此，有些部門和單位會抵觸這一改革，甚至還對新的制度體系帶著相當的偏見和誤解。但應該清醒認識，國庫集中支付制度是市場經濟公共財政體制的基礎性內容，也是市場經濟發達國家多年的成功實踐。加之科技信息化、大數據、智能化為這一改革提供了強大的技術支撐，改革是符合社會歷史潮流的大趨勢。可以說，世界上的大部分市場經濟國家對企業運營都會較少進行日常監管，而對具體財政資金的投入又會特別地從嚴把關，因為公共財政不是哪個部門、哪個人的資產，而是全體納稅人的錢。其次，相關主題在統一了思想認識后，還應該大力宣傳集中支付制度的推進，對需要完成的工作和有所改變的業務環節進行具體解析，深化部門間的協調與溝通，做到對實踐過程中出現的新情況、新問題進行及時的處置。改革并沒改變預算單位主體地位與法律責任，立法機關批準的預算具有法律效力，預算確定的事項由各部門執行和組織實施，財政部門主要是監督預算執行過程，財政國庫支付主要是為部門做好預算執行提供服務。

（二）完善相關配套機制和管理條例，推行分類監管改革

力圖快速推動國庫系統集中支付制度的優化，相關的配套機制的完善仍要依賴于有關機構單位的通力合作：（1）科學合理界定財政內部預算編制機構、國庫管理機構、業務對口科室、國庫執行機構的職責與定位。理順內部流程，避免責任交叉、管理缺位，為參與改革的各主體合理規避風險提供可操作的現實制度依據；（2）完善用款計劃的業務程序管理，簡化具體業務程序的繁瑣步驟，突出重點業務流程體系。“預算控制計劃，計劃控制支出”，通過對具體用款規劃與實際預算執行狀況的解析研究，探索財政支出的規律性與存在的問題，通過用款計劃的反饋機制為部門預算管理進一步縝密化、標準化。按浙江省財政廳部署將預算外資金管理的收入一同納入財政預算資金的管理體系，也將預算暫存指標，國有資產收入收繳，政府采購，部門項目支出，所有資金納入國庫管理體系。為從源頭上有效防止不合規賬戶的存在，浙江省級財政已在清理納入集中核算單位其他資金結余的基礎上，將集中核算單位的其他資金實行國庫集中支會付。按照“試點、分批、綜合評價、全面推行”的路徑，經嚴格評價篩選后將全市預算單位分為幾類管理，提高管理針對性。嚴格執行財經紀律，防范支付風險，準確把握財務制度，認真執行好部門預算，進一步完善財務審核稽核制，提高政策執行水平。建立標準賬套，統一設置會計科目和會計報表，推進內部控制規范建設，崗位設置到位，明確崗位職責與風險點，監控各業務處理全程領域。在預算單位綜合考評篩選基礎上，對各預算單位實行分類指導與管理，擴大預算單位的授權支付的業務范圍及支付比重。

（三）加強財政信息系統建設，加快信息資源的共享、整合

相關部門迫切需要建立一套明晰完善的政府財政信息管理系統。一方面，提高系統數據的完整性與實時性。要完善集中支付的預算管理、用款計劃、支付管理、對賬管理等功能。依靠一體化的會計網絡體系，全面把握和監督各會計單位每筆財政投入資金的詳盡流向。另一方面，進一步增強整體系統穩定性與時效性。在財政、稅務、國庫和各商業銀行部門間建立統一的財政支付信息架構平臺，提升財政資金運用效率，實現資金信息資源的有效共享。相關部門業務辦理前也要完成對逐筆財政資金投入用途是否符合相關文件要求的核查；業務辦理時對財政資金的投入撥付、審核業務銀行的劃款申請、業務銀行為預算單位辦理資金支付的規范性，以及劃撥財政投入資金的及時準確性等方面進行跟蹤核查；業務辦理后階段性推動對業務銀行靜態無余額資金賬戶的抽查，依靠制度體系構建、數字科技創新等機制組合，有效控制國庫資金集中支付存在的潛在風險，切實改善相關部門的國庫資金監管水平。動態監控國庫資金收支明細，確保財政資金安全性，實現數字資源的分享、交互和監管，從而進一步規范國庫集中支付行為。公務卡的全面推行對協同單位在數據信息傳遞、共享、融合上提出更高的要求。單位公務卡涉及到稅款、社保基金，時效性很強，征收的剛性極易產生滯納金。個人公務卡消費受地域、POS機終端、眾多的商業銀行、銀聯、人行在數據交換中信息丟失。公務卡報銷受阻，甚至影響公務卡持有人征信。代理銀行中既懂網絡信息又懂銀行結算業務的復合型人才較少，鑒于安全性，對出現的問題反饋的時間較長。因此，無論橫向各相關單位之間，縱向單位體系內都要需加強溝通與協調。

（四）健全支付監控、管理與解析機制，發揮改革推行帶來的協同效應

（1）健全國庫集中支付執行分析系統。伴隨國庫的集中支付改革實踐的不斷深化推進，財政資金的使用將一同歸進國庫內單一賬戶機制進行管控，各項財政資金的投入將不斷規范化，各項資金收支信息也將不斷明晰化。利用這一優勢，在動態數據庫基礎上，建立包括指標體系、數據模型、評價體系在內的分析系統，對財政支出信息和運行情況進行科學分析。借此發現運行中出現的新情況、新問題，對其總結、分析、歸納，促進動態監控與風險防控機制的建立和完善；（2）逐步建立動態監控基礎聯動機制，按照“制度首先示警—>人為跟進觀察—>實時動態盤查—>全面細致審查—>錯誤明確處置—>咨情詳盡公開—>業務落實糾正—>追蹤持久關注”的工作程序。針對重點環節、熱點問題加大監控力度，強化監控信息綜合分析，準確把握管理中的薄弱環節。防范和糾正預算執行偏差，減少支出中存在的違規問題；（3）健全風險防控機制，在統一流程和崗位職責前提下，依據各單位現狀，實行分類管理。關于不同的風險因素區域，對癥下藥地提高風控管理水平。同時也要加強對各業務代理銀行的監管，構建代理銀行的評價機制體系，督促其在做好服務的同時規范國庫集中支付業務，嚴格執行內控制度把好資金出口關，確保支付資金的安全穩定。

（五）加強隊伍建設，著力培養政治素質、知識結構、能力框架均橫發展的財務人員

隨著預算管理制度改革的深化，政府收支分類改革的實施，行政與事業兩個單位會計制度的重新修訂，政府會計領域在理論與實務方面都有重大的變革，在實施會計準則制度，內部控制規范，會計數字信息化的發展需要更多高知識水平的從業人員與數字化體系建設配套。首先要著力培養政治素質過硬，政策水平高，有職業操守且樂于奉獻的財會隊伍。塑造有扎實的會計專業基礎，精通財會業務，還要有法律、信息技術、金融等專業知識的全面型的人才。尤其是行政事業單位，財會崗位是輔助性的工作。財務人員上升空間與機會都相對有限，工作繁瑣且不易出成績，工作積極性受影響，財會人員變動頻繁，穩定財會隊伍成當務之急。其次要強化業務人員職業技能培訓，組建知識導向型財會團隊，提升財務人員的業務水平，使財務管理人員既適應工作的政策性又適應工作的業務性。首先是支付中心人員是一面旗幟，要加強業務技能學習，爭當排頭兵。支付中心在掌握政策、法規、制度、標準以及財務工作流程與規范處于核心地位，角色決定責任擔當，自身過硬的業務技能是指導提升各單位業務的基礎。其次通過形式多樣的培訓學習，提升財務人員的業務素質，通過會計業務后續教育、實務技能拓展、從業知識講座、專家學習交流等多種途徑為財務人員提供提升業務能力的機會，同時也要組織學習最新會計準則、方針政策，實現由傳統的報賬型業務人員向自主管理、決策的現代化財務人員轉變。其三組織匯編行政事業單位會計業務手冊，根據財會政策調整，適時清理不適合當前政策法規的文件，由支付中心牽頭，相關業務科室協作聯動，重新匯編行政事業單位會計業務手冊，供各預算單位財務人員學習與實務操作。最后，財務人員溝通協調能力也需要得到關注，財務工作不光是本單位內部，還要與財政稅務、社會保障部門、人民銀行及各股份制商業銀行、上級分管領導部門等內外界單位部門協調聯系。同時會計業務工作又是存在廣泛性的互相協作、互相牽制、互相制衡的有機整體。既要堅持財政紀律，又要在工作中體現靈活性，為更好做好國庫集中支付營造良好的內外部環境。

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