關(guān)于改革我國(guó)對(duì)外援助管理體制機(jī)制的思考

王濼

【摘要】當(dāng)前，國(guó)內(nèi)外形勢(shì)發(fā)生了深刻復(fù)雜變化，新時(shí)期對(duì)外援助承載的歷史使命和戰(zhàn)略任務(wù)對(duì)管理體制機(jī)制運(yùn)行提出了更高要求，迫切需要改革和調(diào)整援外管理體制機(jī)制，使援外工作更好地服務(wù)國(guó)家對(duì)外戰(zhàn)略。體制機(jī)制改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，在改革援外管理體制機(jī)制過(guò)程中，要立足于“戰(zhàn)略統(tǒng)籌、決策科學(xué)、集中管理、權(quán)責(zé)一致、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力”的目標(biāo)，堅(jiān)持系統(tǒng)集成、本土特色、高效廉潔三大原則，采取加快規(guī)制建設(shè)、建立援外政策規(guī)劃體系、強(qiáng)化對(duì)外援助工作的歸口管理、理順援外項(xiàng)目垂直管理體系等舉措，使援外工作更好地服務(wù)國(guó)家對(duì)外戰(zhàn)略。

【關(guān)鍵詞】國(guó)際合作機(jī)制 國(guó)家對(duì)外戰(zhàn)略 對(duì)外援助管理體制

【中圖分類(lèi)號(hào)】D82 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.04.008

1950年，我國(guó)開(kāi)始對(duì)朝鮮和越南提供物資援助，開(kāi)啟了對(duì)外援助的歷史進(jìn)程。60多年來(lái)，援外管理體制機(jī)制歷經(jīng)多次調(diào)整，形成了在黨中央領(lǐng)導(dǎo)下，商務(wù)部牽頭會(huì)同外交部、財(cái)政部等部門(mén)統(tǒng)一管理，以行政手段為主、市場(chǎng)手段為輔，各項(xiàng)規(guī)章制度相對(duì)完善的管理架構(gòu)。當(dāng)前，國(guó)內(nèi)外形勢(shì)發(fā)生深刻變化，黨中央提出了建設(shè)“人類(lèi)命運(yùn)共同體”和“一帶一路”等重大倡議，新時(shí)期對(duì)外援助承載的歷史使命和戰(zhàn)略任務(wù)對(duì)管理體制機(jī)制運(yùn)行提出了更高要求。本文擬在回顧我國(guó)對(duì)外援助發(fā)展歷程基礎(chǔ)上，分析新形勢(shì)對(duì)改革援外管理體制機(jī)制提出的新要求，查找現(xiàn)存問(wèn)題，深入領(lǐng)會(huì)貫徹“十九大”會(huì)議精神，研究援外管理體制機(jī)制改革思路和對(duì)策方案。

我國(guó)對(duì)外援助管理體制機(jī)制的發(fā)展與現(xiàn)狀

我國(guó)對(duì)外援助管理體制機(jī)制的發(fā)展階段。初始階段（1950～1963）：為了鞏固新生政權(quán)，我國(guó)克服自身困難，首先向處于戰(zhàn)爭(zhēng)中的朝鮮和越南無(wú)償提供物資援助。隨后，援助范圍擴(kuò)大至東歐及其他國(guó)家，援助資金分為無(wú)償援助和低息貸款，援助方式主要有成套項(xiàng)目、培訓(xùn)、一般物資、派遣醫(yī)療隊(duì)。對(duì)外援助管理實(shí)行“總交貨人部制”，由中央政府直接下達(dá)任務(wù)，交有關(guān)部門(mén)執(zhí)行，自1954年起，由對(duì)外貿(mào)易部負(fù)責(zé)對(duì)外談判和簽訂協(xié)議，國(guó)家計(jì)委按專(zhuān)業(yè)下達(dá)有關(guān)部門(mén)執(zhí)行。

發(fā)展階段（1964～1982）：著眼于改善國(guó)際生存環(huán)境，我國(guó)在1964年宣布對(duì)外援助八項(xiàng)原則，大幅增加援外投入，廣泛支持亞非拉國(guó)家。改革開(kāi)放初期重點(diǎn)轉(zhuǎn)向國(guó)內(nèi)建設(shè)，援外規(guī)模一度收縮。這段時(shí)期援助資金方式有無(wú)償援助、低息貸款，1964年后低息貸款轉(zhuǎn)為無(wú)息貸款。對(duì)外援助管理在1970年由“總交貨人部制”轉(zhuǎn)為“承建部負(fù)責(zé)制”，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)作為援外項(xiàng)目承建部，委托地方省市相關(guān)單位具體實(shí)施。1960年成立對(duì)外經(jīng)濟(jì)聯(lián)絡(luò)總局，歸口管理援外工作，1964年成立對(duì)外經(jīng)濟(jì)聯(lián)絡(luò)委員會(huì)，1970年成立對(duì)外經(jīng)濟(jì)聯(lián)絡(luò)部，1982年，對(duì)外貿(mào)易部、對(duì)外經(jīng)濟(jì)聯(lián)絡(luò)部、國(guó)家進(jìn)出口委員會(huì)、國(guó)家外國(guó)投資管理委員會(huì)合并，成立對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易部，下設(shè)對(duì)外援助局，統(tǒng)籌管理援外工作。

調(diào)整階段（1983～1999）：1983年，中央重申向第三世界提供援助的責(zé)任和義務(wù)，提出“量力而行、盡力而為”的援助方針，援助規(guī)模有所回升，與受援國(guó)開(kāi)展多種形式互利合作。1995年首次向蘇丹提供優(yōu)惠貸款，援助資金方式分為無(wú)償援助、無(wú)息貸款、優(yōu)惠貸款。援外實(shí)施方式延續(xù)上一階段特點(diǎn)，1998年開(kāi)始舉辦政府官員研修班。對(duì)外援助管理以單純依靠行政手段轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓侄魏徒?jīng)濟(jì)手段相結(jié)合，1980年實(shí)行投資包干制，1983年實(shí)行承包責(zé)任制，并引入項(xiàng)目實(shí)施單位競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。1985年援外醫(yī)療隊(duì)轉(zhuǎn)為衛(wèi)生部歸口管理。1993年隨著政府轉(zhuǎn)變職能、企業(yè)改制，援外工作由行政和事業(yè)單位分段管理的體制，改為行政部門(mén)集中承擔(dān)管理職能，同時(shí)實(shí)行企業(yè)總承包責(zé)任制（黃梅波、胡建梅，2009）。1993年對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易部更名為對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部，繼續(xù)歸口管理對(duì)外援助工作。

提升階段（2000年至今）：2000年黨中央提出以“援外為外交工作服務(wù)、為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)、為祖國(guó)統(tǒng)一大業(yè)服務(wù)”為基本方針，積極推動(dòng)實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展目標(biāo)，援助規(guī)模快速增長(zhǎng)。特別是十八大以來(lái)，對(duì)外援助致力于縮小南北差距，積極支持發(fā)展中國(guó)家增強(qiáng)自主發(fā)展能力。這一階段除傳統(tǒng)援助方式外，開(kāi)始提供緊急人道主義援助，2004年建立了緊急物資援助機(jī)制，引入了青年志愿者方式。從2000年開(kāi)始，我國(guó)響應(yīng)國(guó)際社會(huì)倡議，分若干次減免最不發(fā)達(dá)國(guó)家和重債窮國(guó)到期未還的無(wú)息貸款。對(duì)外援助管理一直沿襲總承包責(zé)任制。2003年成立商務(wù)部，繼續(xù)歸口管理雙邊援助和部分多邊援助。同年，商務(wù)部成立國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作事務(wù)局作為直屬事業(yè)單位，在援外司指導(dǎo)下負(fù)責(zé)援外項(xiàng)目的具體組織實(shí)施工作。隨后，國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作事務(wù)局的項(xiàng)目組織職責(zé)部分轉(zhuǎn)移給同屬商務(wù)部系統(tǒng)的中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)技術(shù)交流中心和培訓(xùn)中心。

現(xiàn)階段我國(guó)對(duì)外援助管理體制的基本架構(gòu)。目前，我國(guó)對(duì)外援助工作由黨中央集中領(lǐng)導(dǎo)，商務(wù)部牽頭會(huì)同外交部、財(cái)政部等42個(gè)部際協(xié)調(diào)機(jī)制成員單位進(jìn)行統(tǒng)一管理。商務(wù)部管理對(duì)外援助的具體職能是擬定并執(zhí)行援外政策，起草援外法律法規(guī)，研究和推進(jìn)援外方式改革，編制援外計(jì)劃，擬定國(guó)別援助政策，確定援助項(xiàng)目，負(fù)責(zé)政府間談判，商簽援助協(xié)議，辦理援助項(xiàng)目移交，編報(bào)援外資金預(yù)決算，負(fù)責(zé)援外統(tǒng)計(jì)工作等。商務(wù)部直屬的三個(gè)事業(yè)單位作為援外執(zhí)行機(jī)構(gòu)，國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作事務(wù)局負(fù)責(zé)執(zhí)行成套項(xiàng)目和技術(shù)援助項(xiàng)目，中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)技術(shù)交流中心負(fù)責(zé)執(zhí)行一般物資項(xiàng)目和緊急人道主義物資援助項(xiàng)目，培訓(xùn)中心負(fù)責(zé)執(zhí)行人力資源開(kāi)發(fā)合作項(xiàng)目、志愿者項(xiàng)目。中國(guó)進(jìn)出口銀行作為承辦銀行，負(fù)責(zé)政府優(yōu)惠貸款項(xiàng)目的組織實(shí)施。各省（市、自治區(qū)）地方商務(wù)主管部門(mén)負(fù)責(zé)屬地化協(xié)調(diào)管理。商務(wù)部分布在全球的駐外經(jīng)商機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)搜集受援國(guó)需求、政府間協(xié)商和援外項(xiàng)目一線(xiàn)監(jiān)管。

商務(wù)部歸口管理我國(guó)大部分對(duì)外援助，其他對(duì)外援助管理工作分散于相關(guān)部委，例如國(guó)家發(fā)展改革委負(fù)責(zé)管理應(yīng)對(duì)氣候變化南南合作基金，國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委負(fù)責(zé)管理援外醫(yī)療隊(duì)，科技部負(fù)責(zé)管理具有援助性質(zhì)的科技合作資金，教育部負(fù)責(zé)管理政府獎(jiǎng)學(xué)金等。此外，相關(guān)部委還負(fù)責(zé)各自領(lǐng)域的多邊援助。

伴隨著對(duì)外援助工作的不斷發(fā)展，指導(dǎo)和規(guī)范對(duì)外援助工作的法律法規(guī)也經(jīng)過(guò)多次調(diào)整。在遵循原則方面，1964年宣布的《對(duì)外經(jīng)濟(jì)技術(shù)援助八項(xiàng)原則》一直作為指導(dǎo)我國(guó)對(duì)外援助工作的基本原則貫徹至今。改革開(kāi)放初期，國(guó)家壓縮對(duì)外援助規(guī)模，希望動(dòng)員市場(chǎng)力量參與援外工作，對(duì)援外八項(xiàng)原則內(nèi)涵進(jìn)行了新的解釋?zhuān)訌?qiáng)調(diào)“平等互利、講求實(shí)效、形式多樣、共同發(fā)展”。在法律制度建設(shè)方面，不斷根據(jù)援外工作的實(shí)際需要制定調(diào)整相應(yīng)的規(guī)章制度。2014年，商務(wù)部啟動(dòng)全面深化對(duì)外援助管理體制改革的工作，圍繞援外管理、實(shí)施、監(jiān)督等方面推出了一系列改革措施，年底，以商務(wù)部令形式公布實(shí)施《對(duì)外援助管理辦法（試行）》，對(duì)援外政策規(guī)劃、方式、項(xiàng)目管理、人員管理等方面給予明確規(guī)定。以此為基礎(chǔ)，商務(wù)部調(diào)整了援外管理規(guī)制體系，2015年集中出臺(tái)了一批部門(mén)規(guī)章及規(guī)范性文件。部門(mén)規(guī)章主要有《對(duì)外援助項(xiàng)目實(shí)施企業(yè)資格認(rèn)定辦法（試行）》《對(duì)外援助成套項(xiàng)目管理辦法（試行）》《對(duì)外援助物資項(xiàng)目管理辦法（試行）》《對(duì)外技術(shù)援助項(xiàng)目管理辦法（試行）》；部門(mén)規(guī)范性文件主要有《對(duì)外援助項(xiàng)目采購(gòu)管理規(guī)定（試行）》《對(duì)外援助項(xiàng)目立項(xiàng)管理規(guī)定》《對(duì)外援助項(xiàng)目合同管理規(guī)定（試行）》《對(duì)外援助項(xiàng)目評(píng)估管理規(guī)定（試行）》等。

國(guó)內(nèi)外形勢(shì)的深刻變化需要加快推進(jìn)援外管理體制改革

經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐與發(fā)展，我國(guó)對(duì)外援助管理體制機(jī)制總體運(yùn)行平穩(wěn)，為配合政治外交需要，贏得受援國(guó)廣泛支持、促進(jìn)與發(fā)展中國(guó)家的合作共贏發(fā)揮了重要作用。近年來(lái)，國(guó)內(nèi)外形勢(shì)發(fā)生深刻復(fù)雜變化，迫切需要改革和調(diào)整援外管理體制機(jī)制，使援外工作更好地服務(wù)國(guó)家對(duì)外戰(zhàn)略。

管理體制改革是援外更好地維護(hù)國(guó)家安全的有力保障。當(dāng)前，我國(guó)正處于從地區(qū)大國(guó)向全球大國(guó)轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時(shí)期，與國(guó)際社會(huì)的相互依賴(lài)關(guān)系更加緊密，國(guó)內(nèi)發(fā)展對(duì)外部環(huán)境的溢出效應(yīng)廣泛而深遠(yuǎn)，減貧、糧食安全、流行性疾病、應(yīng)對(duì)氣候變化等全球性議題也深刻影響國(guó)內(nèi)發(fā)展。隨著綜合國(guó)力快速增長(zhǎng)，我國(guó)運(yùn)籌對(duì)外關(guān)系的手段愈加豐富、能力不斷提升。在此背景下，我國(guó)對(duì)外援助不能僅滿(mǎn)足于以往配合外交活動(dòng)、促出口、助投資的淺層次目標(biāo)，應(yīng)作為維護(hù)國(guó)家安全的長(zhǎng)遠(yuǎn)投資，著眼于為地區(qū)和全球提供公共產(chǎn)品、針對(duì)國(guó)際重大發(fā)展難題貢獻(xiàn)中國(guó)智慧和經(jīng)驗(yàn)。為了實(shí)現(xiàn)新的戰(zhàn)略目標(biāo)，對(duì)外援助需要配套改革相應(yīng)的管理體制機(jī)制，從全球視角思考責(zé)任擔(dān)當(dāng)，根據(jù)大國(guó)定位謀劃思路方案，真正發(fā)揮自身獨(dú)特作用，整合資源，以更加積極的姿態(tài)參與國(guó)際發(fā)展合作事務(wù)，努力為全球發(fā)展做出新貢獻(xiàn)。

管理體制改革是援外緊密配合“一帶一路”建設(shè)的必要條件。中央提出的“一帶一路”倡議，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通、民心相通五大合作內(nèi)容，為開(kāi)展立體式對(duì)外援助，調(diào)動(dòng)國(guó)內(nèi)各領(lǐng)域優(yōu)秀資源參與其中提出更高要求，相配套的對(duì)外援助管理機(jī)制運(yùn)行也需要與時(shí)俱進(jìn)。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期實(shí)踐，我國(guó)對(duì)外援助已形成相對(duì)成熟的管理程序和模式，但仍然存在一些弊端，不能滿(mǎn)足新時(shí)期配合建設(shè)“一帶一路”的客觀(guān)需要，此外，目前的援外管理機(jī)制難以破解我國(guó)援外面臨的一些重大問(wèn)題，如立法、部際合作、民間援助、援助方式集成、多雙邊援助協(xié)調(diào)等。改革目前的援外管理機(jī)構(gòu)，可以有效釋放體制機(jī)制對(duì)實(shí)踐工作的束縛，充實(shí)人員力量，注入新鮮血液，完善組織架構(gòu)，創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制，提高國(guó)內(nèi)資源的系統(tǒng)集成和綜合利用水平，為破解重大問(wèn)題提供制度保障，使新時(shí)期我國(guó)對(duì)外援助配合“一帶一路”建設(shè)的工作面貌煥然一新。

管理體制改革是掌握與發(fā)展中國(guó)家合作關(guān)系主動(dòng)權(quán)的有利支撐。多年來(lái)，我國(guó)通過(guò)對(duì)外援助，密切了與發(fā)展中國(guó)家的合作關(guān)系。廣大發(fā)展中國(guó)家十分倚重我國(guó)國(guó)際化發(fā)展帶來(lái)的新機(jī)遇，希望學(xué)習(xí)借鑒我國(guó)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)援助提出更多、更高要求。就現(xiàn)狀而言，因囿于目前的管理體制，在加強(qiáng)與發(fā)展中國(guó)家合作關(guān)系方面，我國(guó)作為重要捐助國(guó)的主導(dǎo)作用沒(méi)有充分體現(xiàn)。我國(guó)提供的對(duì)外援助，一方面容易被其他國(guó)家貼上經(jīng)濟(jì)利益至上的不實(shí)標(biāo)簽，另一方面往往被動(dòng)響應(yīng)對(duì)方國(guó)家提出的援助需求。改革援外管理體制，有利于客觀(guān)、清晰地公開(kāi)闡述我國(guó)的對(duì)外援助理念、原則和政策重點(diǎn)，便于其他發(fā)展中國(guó)家按圖索驥、對(duì)號(hào)入座。與此同時(shí)，還有利于理順與發(fā)展中國(guó)家的協(xié)商機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)受援國(guó)需求信息、方向的準(zhǔn)確分析和有效引導(dǎo)，提高我國(guó)對(duì)外援助的實(shí)際效果。

管理體制改革是與其他援助國(guó)開(kāi)展合作競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)實(shí)需要。目前，全球提供對(duì)外援助最多的國(guó)家，如美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)、日本、法國(guó)等，早在上世紀(jì)60、70年代，先后建立了高級(jí)別的國(guó)際發(fā)展合作管理機(jī)構(gòu)，在國(guó)內(nèi)外配置大量人員，完整的組織架構(gòu)不僅強(qiáng)化了國(guó)際發(fā)展合作事務(wù)的統(tǒng)一管理，更重要的是幫助這些國(guó)家掌握了全球國(guó)際發(fā)展合作的話(huà)語(yǔ)權(quán)。近年來(lái)，國(guó)際發(fā)展合作在全球治理體系中的角色越來(lái)越重要。我國(guó)多年來(lái)對(duì)外援助積累的特色經(jīng)驗(yàn)以及在發(fā)展中國(guó)家根植的廣泛影響，已使我國(guó)成為國(guó)際發(fā)展合作體系中不可忽視的力量。傳統(tǒng)援助國(guó)紛紛提出與我國(guó)開(kāi)展合作的要求，一方面希望增加援助資源，另一方面試圖將我國(guó)納入現(xiàn)有國(guó)際發(fā)展合作規(guī)則框架，對(duì)我國(guó)形成約束限制。面對(duì)傳統(tǒng)援助國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)壓力，我國(guó)迫切需要強(qiáng)化對(duì)外援助事務(wù)的系統(tǒng)性管理，與傳統(tǒng)援助國(guó)建立對(duì)等的溝通機(jī)制，及時(shí)跟蹤了解國(guó)際發(fā)展合作的最新理念和趨勢(shì)，在國(guó)際合作中把握主動(dòng)，提高我國(guó)在設(shè)置議題、調(diào)整規(guī)則、應(yīng)對(duì)談判等方面的能力，進(jìn)一步擴(kuò)大我國(guó)在國(guó)際發(fā)展合作領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)和影響力。

我國(guó)援外管理體制機(jī)制運(yùn)行存在的問(wèn)題

2017年2月，中央深改組第三十二次會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于改革援外工作的實(shí)施意見(jiàn)》等一系列文件，會(huì)議特別強(qiáng)調(diào)要改革援外管理體制機(jī)制，提升對(duì)外援助綜合效應(yīng)。體制機(jī)制改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要找準(zhǔn)目前體制運(yùn)行中存在的問(wèn)題，才能對(duì)癥下藥，最終實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)。

援外戰(zhàn)略意識(shí)與大國(guó)地位不相適應(yīng)。我國(guó)在短短幾十年中迅速成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，國(guó)內(nèi)各階層都尚未形成與國(guó)力增長(zhǎng)相適應(yīng)的思維意識(shí)和國(guó)際視野。在對(duì)外援助管理體制機(jī)制上，則表現(xiàn)為政府管理者更關(guān)注國(guó)家主體間的利益權(quán)衡，較少?gòu)牡貐^(qū)及全球視角思考責(zé)任擔(dān)當(dāng)，精于小設(shè)計(jì)小安排，疏于大思路大方案，尤其在國(guó)家對(duì)外戰(zhàn)略與全球性發(fā)展議程相協(xié)調(diào)方面，總體缺乏頂層設(shè)計(jì)，更多關(guān)注技術(shù)操作層面的管理，戰(zhàn)略考慮和微觀(guān)管理之間缺乏統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)。此外，經(jīng)過(guò)多年努力，我國(guó)在政治、軍事、經(jīng)貿(mào)、人文等方面積累了寶貴的對(duì)外合作經(jīng)驗(yàn)，在外交博弈、經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中可選擇的工具和手段也日益豐富。對(duì)外援助有其自身特質(zhì)和運(yùn)行規(guī)律，但由于新時(shí)期我國(guó)對(duì)外援助的基本定位模糊不清，在政治外交目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)合作目標(biāo)之間的左右搖擺直接投射到相應(yīng)的管理體制機(jī)制中，導(dǎo)致援外在國(guó)家整體對(duì)外合作交往中應(yīng)發(fā)揮的獨(dú)特作用受到很大限制。

動(dòng)員各方資源的協(xié)調(diào)機(jī)制運(yùn)行存在阻礙。對(duì)外援助涉及范圍廣，各相關(guān)方之間合作順暢與否直接影響援助成效。在部委合作方面，雖建立了涵蓋眾多部門(mén)的部際協(xié)調(diào)機(jī)制，但由于歸口管理部門(mén)的牽頭作用、各單位職能定位、責(zé)任分工及操作流程不夠明確，開(kāi)展實(shí)質(zhì)性部委合作受到較大限制，不少部門(mén)意欲爭(zhēng)取援外資金切塊運(yùn)作，雖然便于本部門(mén)開(kāi)展國(guó)際合作，但在統(tǒng)籌制定援外政策、平衡領(lǐng)域和國(guó)別投入等方面不利于實(shí)現(xiàn)援外工作“一盤(pán)棋”。在部省合作方面，國(guó)內(nèi)很多省、市、自治區(qū)積極與發(fā)展中國(guó)家開(kāi)展合作，成效顯著，可為中央援外工作提供有力支持，但目前僅讓地方政府部門(mén)承擔(dān)援外項(xiàng)目屬地監(jiān)管職責(zé)，很大程度制約了地方省市發(fā)揮主觀(guān)能動(dòng)性，特別是與周邊國(guó)家毗鄰的沿邊省份難以發(fā)揮天然合作優(yōu)勢(shì)。長(zhǎng)期以來(lái)，在與民間機(jī)構(gòu)合作方面，我國(guó)對(duì)外援助“上層來(lái)往多、民間互動(dòng)少”，在管理體系、制度建設(shè)等方面缺乏相應(yīng)的長(zhǎng)遠(yuǎn)安排，導(dǎo)致通過(guò)民間渠道開(kāi)展的援助合作十分有限。

援外項(xiàng)目垂直管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)相對(duì)薄弱。援外項(xiàng)目管理涉及立項(xiàng)、招標(biāo)、實(shí)施、監(jiān)管、評(píng)估等多個(gè)環(huán)節(jié)。目前的項(xiàng)目管理更多側(cè)重中間實(shí)施環(huán)節(jié)，立項(xiàng)和評(píng)估這兩個(gè)“一頭一尾”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)管理相對(duì)薄弱。在立項(xiàng)方面，主要基于受援國(guó)提出的項(xiàng)目清單，結(jié)合我國(guó)供給能力決定是否立項(xiàng)，雖然充分尊重受援國(guó)意愿，但會(huì)出現(xiàn)因各種原因準(zhǔn)備不足、倉(cāng)促立項(xiàng)的問(wèn)題。在評(píng)估方面，更關(guān)注項(xiàng)目本身的質(zhì)量問(wèn)題和資金使用情況，尚未建立以效果為導(dǎo)向的援外監(jiān)督評(píng)估體系，難以對(duì)新項(xiàng)目立項(xiàng)以及及時(shí)調(diào)整相關(guān)政策方向提供借鑒和幫助。

基于不同援助方式的分散式管理難以形成合力。援外工作分散管理的弊端集中在三個(gè)方面：首先，援外項(xiàng)目的執(zhí)行管理按不同類(lèi)型分屬商務(wù)部三個(gè)直屬機(jī)構(gòu)和有關(guān)部委負(fù)責(zé)。這種管理模式在需要圍繞某一援助主題目標(biāo)、統(tǒng)籌運(yùn)用不同援助方式時(shí)會(huì)因?yàn)榇蠓黾訁f(xié)調(diào)成本而難以操作。其次，優(yōu)惠貸款項(xiàng)目由政府負(fù)責(zé)政策把關(guān)、由銀行負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)評(píng)估的模式會(huì)產(chǎn)生責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)不匹配的問(wèn)題，也會(huì)導(dǎo)致機(jī)構(gòu)間相互推卸責(zé)任。第三，雙邊援助管理與多邊援助管理自成體系，不能利用各自比較優(yōu)勢(shì)相互借力。此外，多邊援助由不同部委管理，很難從全面參與全球治理以及我國(guó)戰(zhàn)略需要的角度，優(yōu)先選擇多邊援助領(lǐng)域和合作對(duì)象，合理分配援助資源。

援外管理人員數(shù)量嚴(yán)重不足與結(jié)構(gòu)不合理問(wèn)題凸顯。援外管理體制在多次調(diào)整后，核心管理人員由超過(guò)千人逐步縮減到目前的不足百人，而美國(guó)援助管理機(jī)構(gòu)公務(wù)員數(shù)量約3800名、英國(guó)約1800名、日本約1500名、法國(guó)約1500名、德國(guó)約1000名，我國(guó)援外管理人員緊缺與不斷增長(zhǎng)的援助規(guī)模之間矛盾已十分突出，特別是受援國(guó)前置管理人員的嚴(yán)重不足直接影響了援外項(xiàng)目立項(xiàng)和具體實(shí)施。除管理人員緊缺以外，歸口管理部門(mén)的人員結(jié)構(gòu)不盡合理，亟需充實(shí)具有不同領(lǐng)域?qū)I(yè)背景的復(fù)合型人才。

改革我國(guó)對(duì)外援助管理體制機(jī)制的思路與建議

改革援外管理體制機(jī)制要立足于“戰(zhàn)略統(tǒng)籌、決策科學(xué)、集中管理、權(quán)責(zé)一致、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力”的目標(biāo)設(shè)定。改革過(guò)程中應(yīng)注意把握三個(gè)方面原則：一是要強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)集成。援外工作縱向垂直鏈條長(zhǎng)、橫向覆蓋范圍廣的特點(diǎn)，決定了體制改革要貫穿宏觀(guān)戰(zhàn)略決策、中觀(guān)機(jī)制建設(shè)、微觀(guān)環(huán)節(jié)管理等各層面系統(tǒng)推進(jìn)，不同板塊、方式的改革調(diào)整要配套呼應(yīng)。二是要堅(jiān)持本土特色，援外體制改革要遵循政府簡(jiǎn)政放權(quán)的大趨勢(shì)，充分考慮我國(guó)行政管理體系的特性，評(píng)估國(guó)內(nèi)機(jī)構(gòu)開(kāi)展對(duì)外合作的優(yōu)勢(shì)和瓶頸，注意揚(yáng)長(zhǎng)避短，不盲目照搬國(guó)外經(jīng)驗(yàn)。三是要追求高效廉潔，援外工作屬于中央事權(quán)，理應(yīng)通過(guò)體制改革進(jìn)一步強(qiáng)化統(tǒng)一決策和集中管理，但在減少管理層級(jí)，提高工作效率的同時(shí)，應(yīng)特別注意輔以實(shí)施機(jī)構(gòu)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)和統(tǒng)計(jì)信息公開(kāi)透明等約束性配套制度，以規(guī)避廉政風(fēng)險(xiǎn)。

強(qiáng)化黨中央國(guó)務(wù)院對(duì)援外工作的直接領(lǐng)導(dǎo)。對(duì)外援助涉及國(guó)家安全利益，必須加強(qiáng)黨中央國(guó)務(wù)院的直接領(lǐng)導(dǎo)。援外工作與政治外交、對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作息息相關(guān)，同時(shí)與農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、環(huán)保等專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域也聯(lián)系緊密，需要建立高層政治審議和專(zhuān)家咨詢(xún)?cè)u(píng)議相結(jié)合的援外戰(zhàn)略與政策協(xié)商評(píng)價(jià)機(jī)制。建議提升對(duì)外援助部際協(xié)調(diào)機(jī)制層級(jí)，由國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人親自擔(dān)任機(jī)制牽頭人，把握對(duì)外援助大政方針，包括戰(zhàn)略定位、目標(biāo)原則、投入重點(diǎn)等方面。與此同時(shí)，在部際協(xié)調(diào)機(jī)制框架下，引入涵蓋官、產(chǎn)、學(xué)、研的專(zhuān)家咨詢(xún)委員會(huì)機(jī)制，對(duì)援外政策方向、主題方案、重大項(xiàng)目等提供咨詢(xún)意見(jiàn)。

加快規(guī)制建設(shè)，推動(dòng)援外管理有法可依。首先，繼續(xù)推進(jìn)援外法制化進(jìn)程。應(yīng)圍繞服務(wù)建設(shè)“人類(lèi)命運(yùn)共同體”和“一帶一路”的時(shí)代要求，公開(kāi)闡述新時(shí)期我國(guó)對(duì)外援助的戰(zhàn)略定位、目標(biāo)原則以及政策重點(diǎn)，使參與實(shí)際援外工作的各方人員心中有數(shù)、有章可循。近期可公開(kāi)發(fā)布《中國(guó)對(duì)外援助政策文件》，同時(shí)將援外立法作為中長(zhǎng)期目標(biāo)積極推進(jìn)。

其次，按照改革目標(biāo)完善援外規(guī)章制度體系。應(yīng)系統(tǒng)研究援外工作與《政府采購(gòu)法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》和《預(yù)算法》的適用性問(wèn)題，按照無(wú)償援助和政府優(yōu)惠貸款分類(lèi)方式修訂《對(duì)外援助資金管理辦法》，遵循《政府采購(gòu)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》的公正公平競(jìng)爭(zhēng)、誠(chéng)實(shí)信用原則，充分考慮援外工作特殊性，制定完善援外招投標(biāo)制度和申報(bào)制度，正式出臺(tái)援外立項(xiàng)、采購(gòu)、合同管理、評(píng)估、全口徑統(tǒng)計(jì)、信息公開(kāi)等方面的管理規(guī)定和實(shí)施細(xì)則。

第三，建立援外政策規(guī)劃體系。在《中國(guó)對(duì)外援助政策文件》基礎(chǔ)上，籌備制定《中國(guó)國(guó)際發(fā)展合作“十四五”規(guī)劃綱要》。綜合考慮聯(lián)合國(guó)2030年可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)和我國(guó)的比較優(yōu)勢(shì)，選擇重點(diǎn)領(lǐng)域制定援助政策指南，編制國(guó)別援助方案，為援外所涉國(guó)內(nèi)外相關(guān)方面提供政策指導(dǎo)。

進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)外援助工作的歸口管理。成立獨(dú)立的對(duì)外援助管理部門(mén)是改革援外管理體制機(jī)制的重要舉措。現(xiàn)階段可以考慮兩個(gè)備選方案，兩個(gè)方案各有利弊。第一備選方案是組建正部級(jí)“國(guó)際發(fā)展合作總局”，作為國(guó)務(wù)院組成部門(mén)。該方案優(yōu)點(diǎn)是行政級(jí)別高，戰(zhàn)略統(tǒng)籌能力更強(qiáng)，部門(mén)設(shè)置更合理，缺點(diǎn)是面臨國(guó)內(nèi)和駐外行政編制不足、地方省市支撐不力的突出問(wèn)題。第二備選方案是將目前商務(wù)部援外司升格為副部級(jí)“國(guó)際發(fā)展合作局”，作為由商務(wù)部管理的國(guó)家局。該方案優(yōu)點(diǎn)是可以充分借助貿(mào)易、投資等經(jīng)濟(jì)手段的配合，促進(jìn)援助項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展，另外商務(wù)部可通過(guò)整合重置部機(jī)關(guān)、直屬援外執(zhí)行機(jī)構(gòu)、地方商務(wù)廳、駐外經(jīng)商機(jī)構(gòu)的既有行政資源，內(nèi)部消化增加編制的壓力，缺點(diǎn)是由于行政級(jí)別較低，在協(xié)調(diào)調(diào)動(dòng)其他部委力量方面仍顯力不從心。

不論最終選擇哪個(gè)方案，新成立的獨(dú)立機(jī)構(gòu)都需要關(guān)注兩方面工作。一是強(qiáng)化統(tǒng)一歸口管理，分散在其他部委的對(duì)外援助工作應(yīng)納入國(guó)際發(fā)展合作（總）局的集中管理，其中包括應(yīng)對(duì)氣候變化南南合作基金、援外醫(yī)療隊(duì)、科技援外、發(fā)展中國(guó)家政府獎(jiǎng)學(xué)金，以及有關(guān)部委對(duì)口負(fù)責(zé)的多邊援助等，形成援外一盤(pán)棋的局面。二是優(yōu)化司局職能結(jié)構(gòu)，國(guó)際發(fā)展合作（總）局的機(jī)構(gòu)設(shè)置要兼顧重點(diǎn)地區(qū)、重要領(lǐng)域以及基礎(chǔ)保障三個(gè)板塊。重點(diǎn)地區(qū)板塊的部門(mén)安排一方面要圍繞“一帶一路”建設(shè)重點(diǎn)需要，另一方面可適當(dāng)參考西方國(guó)家援助管理機(jī)構(gòu)的地區(qū)劃分，以便進(jìn)行橫向比較。重要領(lǐng)域板塊的部門(mén)安排既要突出我國(guó)行業(yè)比較優(yōu)勢(shì)，又要積極回應(yīng)國(guó)際重大發(fā)展議題，可設(shè)置減貧與社會(huì)發(fā)展司、環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展司、人道主義事務(wù)司等。基礎(chǔ)保障板塊的部門(mén)安排除財(cái)務(wù)、人事、政策研究、法律等常規(guī)部門(mén)外，特別要充實(shí)采購(gòu)、宣傳、統(tǒng)計(jì)、伙伴關(guān)系與發(fā)展融資等部門(mén)。

理順援外項(xiàng)目垂直管理體系。對(duì)外援助資金來(lái)源于中央財(cái)政預(yù)算，政府部門(mén)理應(yīng)對(duì)援外項(xiàng)目承擔(dān)全過(guò)程責(zé)任。應(yīng)強(qiáng)化政府部門(mén)的扁平化集中管理，可借鑒國(guó)際援助機(jī)構(gòu)一般采用的制定政策、形成項(xiàng)目、組織實(shí)施、過(guò)程監(jiān)督、效果評(píng)估等全鏈條管理模式，將目前援外執(zhí)行機(jī)構(gòu)承擔(dān)的行政管理職能回歸于政府部門(mén)，以減少管理環(huán)節(jié)，提高工作效率。政府管理部門(mén)要堅(jiān)持公開(kāi)、公平、公正原則購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)，在內(nèi)部設(shè)置獨(dú)立的采購(gòu)部門(mén)，由專(zhuān)職采購(gòu)人員組織項(xiàng)目落實(shí)。這樣一方面可以避免政府主管部門(mén)與執(zhí)行機(jī)構(gòu)職責(zé)分擔(dān)不清，另一方面可改變目前援外成套項(xiàng)目、物資項(xiàng)目、技術(shù)援助項(xiàng)目以及培訓(xùn)項(xiàng)目自成體系、相互缺乏協(xié)調(diào)配合的現(xiàn)狀，形成以最終效果為目標(biāo)導(dǎo)向，不同援外方式發(fā)揮各自功能、互相補(bǔ)充、共同發(fā)力的新模式。

有效發(fā)揮援外部際協(xié)調(diào)機(jī)制的作用。應(yīng)盡快制定新的《援外部際協(xié)調(diào)機(jī)制工作章程》，在協(xié)調(diào)機(jī)制框架中，建立“核心協(xié)調(diào)工作組”和“行業(yè)協(xié)調(diào)工作組”。“核心協(xié)調(diào)工作組”由援外主管部門(mén)、外交部、財(cái)政部組成，負(fù)責(zé)制定援外政策規(guī)劃、年度援款計(jì)劃和預(yù)算，設(shè)計(jì)重大援助方案等。“行業(yè)協(xié)調(diào)工作組”可參考“緊急人道主義援助部際協(xié)調(diào)機(jī)制”，由援外主管部門(mén)與醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、環(huán)保、教育、工信、民政、水利等專(zhuān)業(yè)部委組成，共同制定政策規(guī)劃、聯(lián)合對(duì)外談判、合作組織項(xiàng)目立項(xiàng)、推薦與監(jiān)督實(shí)施機(jī)構(gòu)、開(kāi)展效果評(píng)估、共享信息等。

搭建伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，廣泛調(diào)動(dòng)各方資源。首先，重視發(fā)揮地方省市的支持作用。加強(qiáng)援外主管部門(mén)與地方省份、直轄市間圍繞援外政策、項(xiàng)目信息、后續(xù)管理等方面的信息溝通，使地方省市相關(guān)部門(mén)切實(shí)發(fā)揮援外項(xiàng)目屬地監(jiān)管作用。應(yīng)借助地方省市開(kāi)展國(guó)際合作的豐富經(jīng)驗(yàn)和特色優(yōu)勢(shì)，為其開(kāi)辟申報(bào)援外項(xiàng)目的通道。可探討在云南、廣西、新疆、內(nèi)蒙古、西藏等地區(qū)設(shè)置援外辦公室，方便配合中央部委協(xié)調(diào)處理對(duì)周邊國(guó)家特別是接壤地區(qū)的援助事務(wù)。其次，有效借助社會(huì)力量。為更加廣泛地吸引國(guó)際合作經(jīng)驗(yàn)豐富、能力突出的私營(yíng)部門(mén)、事業(yè)單位、社會(huì)組織等參與援外工作，應(yīng)不斷完善援外項(xiàng)目招投標(biāo)制和申報(bào)制。可重點(diǎn)圍繞“援助、貿(mào)易、投資”和“緊急人道主義救援”等主題，建立政府部門(mén)與社會(huì)機(jī)構(gòu)之間的協(xié)商合作機(jī)制。

調(diào)整完善發(fā)展籌資合作機(jī)制。利用援助資金撬動(dòng)引導(dǎo)更多社會(huì)資本進(jìn)入發(fā)展領(lǐng)域，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)已成為當(dāng)前國(guó)際社會(huì)重點(diǎn)關(guān)注的議題。需要針對(duì)目前援外優(yōu)惠貸款存在的實(shí)際問(wèn)題，從整體發(fā)展籌資的角度調(diào)整相應(yīng)的管理機(jī)制。首先，統(tǒng)籌考慮無(wú)償援助、無(wú)息貸款、優(yōu)惠貸款、優(yōu)惠出口買(mǎi)方信貸的管理機(jī)制改革，可探討改變優(yōu)惠貸款和優(yōu)惠出口買(mǎi)方信貸由政府貼息的方式，與無(wú)息貸款合并作為“政府優(yōu)惠貸款”統(tǒng)一管理。政府部門(mén)確定“政府優(yōu)惠貸款”政策目標(biāo)和總體規(guī)模，明確可以支持的國(guó)家、領(lǐng)域，根據(jù)不同國(guó)家情況分別設(shè)定貸款條件。政策性銀行作為“政府優(yōu)惠貸款”的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，根據(jù)援外政策從技術(shù)層面評(píng)估項(xiàng)目，提出貸款建議，經(jīng)由政府部門(mén)審議通過(guò)后負(fù)責(zé)發(fā)放和回收貸款，并監(jiān)督項(xiàng)目執(zhí)行。其次，在基本遵循國(guó)際規(guī)則的前提下，及時(shí)跟蹤把握國(guó)際發(fā)展籌資最新動(dòng)態(tài)，研究搭建無(wú)償援助、政府優(yōu)惠貸款、開(kāi)發(fā)性金融、商業(yè)資本、國(guó)際資本有機(jī)結(jié)合的發(fā)展籌資新模式，以政府援助為杠桿，帶動(dòng)更多資金支持發(fā)展中國(guó)家的可持續(xù)發(fā)展。

充實(shí)援外管理人員，優(yōu)化專(zhuān)業(yè)結(jié)構(gòu)。成立獨(dú)立的援外管理機(jī)構(gòu)可以一定程度緩解目前管理人員嚴(yán)重不足問(wèn)題，但由于難以新增行政編制，只能考慮在部委之間調(diào)劑或在商務(wù)部系統(tǒng)內(nèi)部整合資源、挖掘潛力。充實(shí)人員需要優(yōu)先加強(qiáng)駐受援國(guó)的前置管理力量，以便更準(zhǔn)確、及時(shí)地把握受援國(guó)需求動(dòng)向，提高與受援國(guó)各部門(mén)的協(xié)商能力。援外歸口管理部門(mén)的人員結(jié)構(gòu)需要優(yōu)化調(diào)整，應(yīng)盡快彌補(bǔ)在醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、環(huán)境、教育、人道主義、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、金融、統(tǒng)計(jì)、法律、采購(gòu)等專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域的人才短板。

建立穩(wěn)妥可控的國(guó)際合作機(jī)制。在堅(jiān)持自身特色的同時(shí)，我國(guó)對(duì)外援助不應(yīng)排斥國(guó)際合作。有序開(kāi)展國(guó)際合作需要從改進(jìn)合作機(jī)制入手。首先，要統(tǒng)籌安排雙邊援助和多邊援助，將分散在不同部委管理的多邊援助納入援外歸口管理部門(mén)，從國(guó)際社會(huì)發(fā)展需求、機(jī)構(gòu)國(guó)際影響力和能力水平以及與我國(guó)關(guān)系等多個(gè)維度，對(duì)多邊組織進(jìn)行綜合評(píng)估，同時(shí)與雙邊援助相互協(xié)調(diào)，確定我國(guó)開(kāi)展多邊援助的整體方案。其次，可嘗試主導(dǎo)南南合作體系化和機(jī)制化進(jìn)程，聯(lián)合印度、巴西、南非、俄羅斯、土耳其等新興援助國(guó)總結(jié)南南合作模式特點(diǎn)和經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)共同發(fā)展，為國(guó)際治理體系變革作貢獻(xiàn)。第三，適度開(kāi)展三方合作，通過(guò)國(guó)際協(xié)調(diào)合作，一方面旨在加大對(duì)重大發(fā)展問(wèn)題的總投入，另一方面可借此拓寬我國(guó)援外管理人員國(guó)際視野，提高管理能力和業(yè)務(wù)水平。

為援外管理機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)提供可持續(xù)支撐保障。首先，全面準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析是援外管理機(jī)制高效運(yùn)行的基礎(chǔ)。應(yīng)根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)界定的援外范圍，建立全口徑統(tǒng)計(jì)制度，推進(jìn)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)與國(guó)際接軌，匯總分析數(shù)據(jù)信息，查找問(wèn)題，為及時(shí)調(diào)整援外政策方向、保障援外管理機(jī)制順暢運(yùn)行提供基礎(chǔ)支撐。其次，開(kāi)放透明是社會(huì)各界監(jiān)督援外集中管理，避免廉政風(fēng)險(xiǎn)的必要條件。要突破援外封閉管理的傳統(tǒng)禁錮，結(jié)合援外政治敏感性，實(shí)行援外信息分層級(jí)、分類(lèi)別的公布制度。對(duì)外公開(kāi)援助年度規(guī)模、預(yù)算完成情況、地區(qū)和領(lǐng)域投入等信息，便于公眾對(duì)援外運(yùn)行成效進(jìn)行監(jiān)督；對(duì)外公示援外項(xiàng)目申報(bào)和招投標(biāo)信息，督促援外主管部門(mén)貫徹公正公平原則購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)。第三，吸納和培養(yǎng)復(fù)合型發(fā)展人才是援外管理體制與時(shí)俱進(jìn)、不斷完善的關(guān)鍵。為改變?cè)夤芾砑皬臉I(yè)人員專(zhuān)業(yè)性不足、結(jié)構(gòu)不合理的現(xiàn)狀，短期需要廣納各領(lǐng)域人才，政府管理部門(mén)重點(diǎn)著眼于部際橫向交流，同時(shí)有條件地引進(jìn)具有豐富國(guó)際發(fā)展援助經(jīng)驗(yàn)的人員，駐外人員可考慮聘用當(dāng)?shù)厝瞬拧Ｐ枰L(zhǎng)期派遣更多管理人員輪流到多邊發(fā)展援助機(jī)構(gòu)工作，拓寬國(guó)際視野，豐富管理經(jīng)驗(yàn)。此外，需要加強(qiáng)國(guó)際發(fā)展合作的學(xué)科建設(shè)，為援外事業(yè)源源不斷地提供人才支持。

參考文獻(xiàn)

黃梅波、胡建梅，2009，《中國(guó)對(duì)外援助管理體系的形成和發(fā)展》，《國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作》，第5期。

石林，1989，《當(dāng)代中國(guó)的對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社。

責(zé) 編∕樊保玲