財政轉(zhuǎn)移支付政策與積極財政政策就業(yè)效應(yīng)研究

王 志 宇

（1.天津財經(jīng)大學(xué)珠江學(xué)院，天津301811；2.南開大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院，天津300071）

一、財政轉(zhuǎn)移支付政策對就業(yè)的影響分析

（一）財政轉(zhuǎn)移支付政策的總體特征

1.具有縱向和橫向轉(zhuǎn)移支付的雙重特性

轉(zhuǎn)移支付制度的目標(biāo)包括均衡區(qū)域財力、促進地區(qū)基本公共服務(wù)均等化、統(tǒng)一市場建設(shè)進而促進經(jīng)濟增長等。其特征可從兩方面分析。

第一，縱向特征。在事權(quán)劃分上，關(guān)系國家政治主權(quán)、公共安全、全國經(jīng)濟穩(wěn)定及涉及公共利益的重大事項劃歸中央管理，中央主要承擔(dān)國家外交、國防、公共安全、社會保障等涉及國計民生的重大支出責(zé)任；地方政府主要承擔(dān)本地區(qū)政府機關(guān)運轉(zhuǎn)及經(jīng)濟發(fā)展需要支出。大部分國家的中央級政府收入大于地方級政府，我國自1994年分稅制后也逐步提高中央財政收入比例，并一度超越地方。但是，中央地方事權(quán)財權(quán)不匹配的問題懸而未決，地方實際承擔(dān)的支出責(zé)任也經(jīng)常超出地方財力限度。因此，縱向的轉(zhuǎn)移支付——中央財政向地方財政進行資金撥付，有助于解決地方財力不足帶來的公共服務(wù)、經(jīng)濟發(fā)展掣肘問題。

第二，橫向特征。中央對地方轉(zhuǎn)移支付的一個重要目標(biāo)是實現(xiàn)地區(qū)公共服務(wù)均等化，利用一般轉(zhuǎn)移支付手段在不改變財政收入總量前提下兜底落后貧困地區(qū)，同時利用專項轉(zhuǎn)移支付鼓勵地方配套資金增加公共物品提供，提高財政資金使用效率。一般來說，財力較少的地區(qū)應(yīng)較多獲得中央轉(zhuǎn)移支付資金，財力較雄厚的發(fā)達地區(qū)不應(yīng)過分關(guān)注獲得中央補助轉(zhuǎn)移資金。但是，由于我國轉(zhuǎn)移支付制度的計算標(biāo)準(zhǔn)、要求地方配套資金等方面存在的問題，導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付制度的實施并不理想。

2.轉(zhuǎn)移支付的類別特征分析

一般來說，轉(zhuǎn)移支付按照支付資金方式的不同劃分為以下類別：專項轉(zhuǎn)移支付、對稱轉(zhuǎn)移支付、一般性轉(zhuǎn)移支付。目前我國的轉(zhuǎn)移支付體系主要包括一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付兩大類。

第一，一般性轉(zhuǎn)移支付。一般性轉(zhuǎn)移支付的實施主要為了均衡區(qū)域間財力差異，按照標(biāo)準(zhǔn)收支差公式進行均衡性轉(zhuǎn)移支付分配，同時以特殊性財力補助相輔助。一般中央撥付的一般性轉(zhuǎn)移支付資金不限制具體用途、不要求地方配套資金。但在實際運行中，GDP導(dǎo)向、政績訴求可能會導(dǎo)致地方政府行為與中央政策目標(biāo)出現(xiàn)偏差，弱化一般性轉(zhuǎn)移支付的功能。

第二，專項轉(zhuǎn)移支付。專項轉(zhuǎn)移支付資金使用于中央委托地方的指定事項，如具體的教育、科技文化、醫(yī)療、生態(tài)環(huán)境等公共事業(yè)。與單純的中央財政補助地方相比，專項轉(zhuǎn)移支付、特別是地方配套資金在解決地區(qū)公共物品供給不足方面更能發(fā)揮有效作用。但是政府間財權(quán)、事權(quán)劃分不清晰仍然是專項轉(zhuǎn)移支付效力充分實現(xiàn)的阻礙，專項轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)不清（進入競爭性領(lǐng)域）、績效低下（投資效益低）等問題仍然需要制度設(shè)計的完善，最終確保轉(zhuǎn)移支付實現(xiàn)區(qū)域均衡發(fā)展的目標(biāo)。

（二）財政轉(zhuǎn)移支付政策就業(yè)效應(yīng)的機理分析

1.實現(xiàn)公共服務(wù)均等化來促進就業(yè)

中國區(qū)域間在經(jīng)濟發(fā)展條件、自然資源稟賦、社會文化背景等方面差異顯著，因此各地區(qū)的公共服務(wù)水平差異巨大，導(dǎo)致就業(yè)規(guī)模和質(zhì)量存在顯著差距。依靠財政政策的重要手段——財政轉(zhuǎn)移支付可以對就業(yè)市場的失靈進行調(diào)節(jié)、優(yōu)化資源配置。通過不斷縮小地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展差異，逐步實現(xiàn)各地在基本公共服務(wù)領(lǐng)域的均等化，為不同地區(qū)的均衡就業(yè)奠定堅實的財力基礎(chǔ)。

2.通過構(gòu)建平臺促進創(chuàng)新帶動就業(yè)

轉(zhuǎn)移支付資金有助于搭建全國性的科技創(chuàng)新平臺，通力整合資金、技術(shù)、人力資本，舉全國財力、物力、人力開發(fā)開創(chuàng)先進領(lǐng)域，比如，建立國家級的重點實驗室、技術(shù)創(chuàng)新平臺、創(chuàng)新研發(fā)工程，形成新產(chǎn)品、新技術(shù)、新模式，不斷優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、拓展產(chǎn)業(yè)鏈，據(jù)此增加勞動力需求，達到以創(chuàng)新帶動就業(yè)的目標(biāo)。

3.鞏固政治統(tǒng)治穩(wěn)定就業(yè)環(huán)境

轉(zhuǎn)移支付是上級政府調(diào)控下級政府的重要手段之一，國家財權(quán)緊緊掌握在中央政府或省級政府手中，一旦財權(quán)失控，就會像大家長喪失話語權(quán)一樣，全國統(tǒng)一局面將會受到影響。地方經(jīng)濟、政治分割，地方保護、各自為政，不僅影響市場效率，而且更有甚者可能會危及國家政權(quán)統(tǒng)一。統(tǒng)一市場受到阻礙必然影響人才的流動，影響國家經(jīng)濟發(fā)展和充分就業(yè)的大局。從這個角度可以說，轉(zhuǎn)移支付制度不僅是財政經(jīng)濟手段，更是政治治理手段，在促進就業(yè)、國家穩(wěn)定發(fā)展等方面發(fā)揮重要支撐作用。

（三）現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付政策就業(yè)效應(yīng)的評價

如表1所示，從2008—2016年，中央對地方轉(zhuǎn)移支付、中央對地方稅收返還都增加將近兩倍。2016年我國中央對地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付共計62 479.26億元（轉(zhuǎn)移支付資金52 803.91億元，稅收返還資金9 675.35億元）。特別是2016年中央對地方轉(zhuǎn)移支付比2008年增長高達182.93%，其中，一般性轉(zhuǎn)移支付31 977.35億元，比2008年增長267.70%，占60.56%；專項轉(zhuǎn)移支付20 826.56億元，比2008年增加了108.96%，占39.44%。

資料來源：中國人民共和國財政部網(wǎng)站。

隨著我國1994年分稅制改革，轉(zhuǎn)移支付制度在國家宏觀調(diào)控、促進經(jīng)濟發(fā)展等方面發(fā)揮較為明顯的作用，轉(zhuǎn)移支付支出在我國財政支出中所占比例增長趨勢也較為明顯。但正如前文提到的，在實施過程中轉(zhuǎn)移支付制度也確實存在一些問題：

1.法律、制度不健全致使就業(yè)功能弱化

我國的轉(zhuǎn)移支付制度尚未建立相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付法律法規(guī)，轉(zhuǎn)移支付適用的分配方法及支付計算標(biāo)準(zhǔn)等具體要求欠缺。地方政府能夠獲得的轉(zhuǎn)移支付經(jīng)常脫離本地經(jīng)濟發(fā)展實際，與上級政府“討價還價”的能力決定了獲取上級財政支持的力度。這種財政資金分配不透明的關(guān)系容易滋生“尋租”事件，弱化了轉(zhuǎn)移支付均衡地區(qū)財力的功能。從全國轉(zhuǎn)移支付分配實際情況看，各省份的人均財政支出變化與財政轉(zhuǎn)移支付的變化關(guān)系并不大。同時，由于專項轉(zhuǎn)移支付需要地方政府配套財政資金，造成越是財政貧困地區(qū)越?jīng)]有能力獲得較多轉(zhuǎn)移支付，越是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)獲得轉(zhuǎn)移支付越多的“馬太效應(yīng)”。轉(zhuǎn)移支付均衡地區(qū)公共服務(wù)的功能沒有得到有效發(fā)揮，其帶動就業(yè)效果不佳。

2.稅收返還制約轉(zhuǎn)移支付的就業(yè)效應(yīng)實現(xiàn)

伴隨1994年稅制改革，我國同時建立起中央對地方的稅收返還制度，也屬于轉(zhuǎn)移支付的一種手段。稅收返還的返還數(shù)額是與地方稅收收入的增加多少相掛鉤的，意味著某地區(qū)稅收收入越多，相應(yīng)的得到上級稅收返還的規(guī)模就越大。這樣產(chǎn)生的實際結(jié)果就是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)與貧困地區(qū)、東部地區(qū)與西部地區(qū)之間的差距越來越大，不僅沒有起到均衡區(qū)域發(fā)展的目標(biāo)，反而起了反作用，導(dǎo)致無法對就業(yè)產(chǎn)生積極效應(yīng)。

二、積極財政政策影響就業(yè)效應(yīng)分析

（一）積極財政政策的總體特征

1.積極財政政策具有“主動赤字”特征

財政赤字是財政政策的一個關(guān)鍵性衡量指標(biāo)，從1978年至今，我國只有幾個特殊年份出現(xiàn)了財政收支略有盈余（比如1978年、1981年、1985年、2007年），均呈現(xiàn)出財政赤字局面。財政收支關(guān)系中是收大于支還是支大于收，古今均有討論。實踐中很多國家也將財政赤字作為調(diào)節(jié)經(jīng)濟的重要手段來運用，我國在1998年之前財政赤字可謂被動存在，1998年開始實施積極財政政策，通過主動增加財政支出，調(diào)節(jié)經(jīng)濟運行，維護經(jīng)濟平衡。

2.大量征稅和增發(fā)國債大量投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

積極財政政策需要增加支出，導(dǎo)致具有“積極征稅”的內(nèi)在傾向。通常以征稅為主要手段，以增發(fā)國債作為輔助。因此在稅制體系設(shè)計中，征收商品稅成為經(jīng)濟發(fā)展趨勢的必然選擇。以增值稅為例，只要進行生產(chǎn)流通就對其增值額部分征收稅款，有增值才征稅，大大有利于商品流通。我國自1998年實施積極財政政策以來，采用增加稅收和增發(fā)國債的方式籌集大量財政資金，這對于完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、刺激并帶動我國經(jīng)濟發(fā)展有重要貢獻。

3.結(jié)構(gòu)性減稅與清理收費項目

我國實施的積極財政政策并沒有從總量上大規(guī)模減稅，而是通過稅收優(yōu)惠、有減有增的手段達到結(jié)構(gòu)性減稅目的，為防止對稅收優(yōu)惠政策產(chǎn)生依賴、避免長期“洼地效應(yīng)”弊端，采取的稅收優(yōu)惠期限一般為1—3年。主要優(yōu)惠手段包括針對中小企業(yè)減征、免征所得稅，從業(yè)領(lǐng)域取消農(nóng)業(yè)稅，全面進行“營改增”等。清理不合理的收費項目，進行稅費改革，從而規(guī)范政府收入、減輕人民負(fù)擔(dān)、維持政府政策嚴(yán)肅性。

（二）積極財政政策影響就業(yè)效應(yīng)的機理分析

1.財政固定資產(chǎn)投資短期內(nèi)會拉動就業(yè)

財政資金進行固定資產(chǎn)投資能夠在短期內(nèi)產(chǎn)生兩種效應(yīng)：一是直接效應(yīng)，財政固定資產(chǎn)投資投向特定領(lǐng)域，有助于擴大被投資行業(yè)規(guī)模，從而增加勞動力需求量，帶動就業(yè)快速增加；二是間接效應(yīng)，被投資行業(yè)規(guī)模的擴大，產(chǎn)生對于上下游企業(yè)的需求量，帶動關(guān)聯(lián)行業(yè)發(fā)展，從而進一步產(chǎn)生就業(yè)擴大杠桿效應(yīng)。

2.大量征稅和發(fā)行國債的就業(yè)抑制效應(yīng)

積極財政政策的實施伴隨大量征稅與大量國債發(fā)行，由此帶來一定負(fù)面作用。大量發(fā)行國債導(dǎo)致金融市場利率攀升，間接導(dǎo)致企業(yè)貸款成本增加，融資費用高企必然帶來生產(chǎn)成本上升，長期下來企業(yè)生產(chǎn)積極性必然受挫，一旦出現(xiàn)減產(chǎn)停業(yè)必然抑制擴大就業(yè)的實現(xiàn)。同時，金融市場利率增加，儲蓄對于企業(yè)和個人的吸引力增加，企業(yè)和居民的儲蓄量上升，投資、生產(chǎn)動機大大降低，供給端不足同樣抑制就業(yè)。

再從另一個角度分析，積極財政政策將大量財政資金投資于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，帶動了生產(chǎn)和就業(yè)，同時拉高了與其相關(guān)的配套產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)要素價格。一旦面臨基礎(chǔ)設(shè)施等工程完工或財政政策轉(zhuǎn)變時，從事基礎(chǔ)設(shè)施生產(chǎn)建設(shè)的工人將有失業(yè)危機，相關(guān)配套產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員同樣難逃失業(yè)風(fēng)險。而且短期內(nèi)占用的資本無法及時收回、生產(chǎn)要素價格過高導(dǎo)致消費不景氣，這些都體現(xiàn)了積極財政政策的就業(yè)效應(yīng)消極面。

（三）對積極財政政策就業(yè)效應(yīng)的評價

1.積極財政下的政府生產(chǎn)性支出過度引起周期性失業(yè)

政府性生產(chǎn)支出與居民消費是相互替代的，我國財政生產(chǎn)性資本支出長期投向房地產(chǎn)、制造業(yè)領(lǐng)域，這種長期積極財政政策的惡果隨著生產(chǎn)性資本支出的不斷快速增長而逐步體現(xiàn)出來。前期大量政策性投資產(chǎn)業(yè)由于某些原因?qū)е滦枨缶o縮時，產(chǎn)品積壓出現(xiàn)，企業(yè)效益低下，破產(chǎn)裁員時有發(fā)生，產(chǎn)能過剩局面成為很多行業(yè)常態(tài)。企業(yè)經(jīng)營效果不佳的直接后果就是影響員工生存狀態(tài)，失業(yè)現(xiàn)象嚴(yán)重。

2.積極財政下的政府消費性支出過度帶來低就業(yè)率

我國的積極財政政策主要體現(xiàn)在對城鄉(xiāng)公用基礎(chǔ)設(shè)施進行大規(guī)模投資，各地市對地鐵、機場、高速鐵路建設(shè)熱情空前高漲。這些基礎(chǔ)設(shè)施的巨額投資在刺激相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時也在一定程度上抑制了居民消費。基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域里的大量投入也使得科教文衛(wèi)領(lǐng)域的投入稍顯不足。總供給一定的情況下，政府的消費性支出也會影響居民的消費性支出，出現(xiàn)居民消費需求不足現(xiàn)象，間接導(dǎo)致就業(yè)問題。

3.積極財政下的債務(wù)風(fēng)險造成極大的就業(yè)隱患

中國積極財政政策的實施以擴大債務(wù)和增加政府收入作為主要手段，不可避免地會產(chǎn)生一些實際問題。如表2所

示，2005—2016年，中央政府財政債務(wù)余額在十年間翻了三倍多。至2016年底，中央財政債務(wù)余額已經(jīng)高達120 066.75億元（包括國內(nèi)債務(wù)118 811.24億元，國外債務(wù)1 255.51億元），2016年我國GDP為744 127.2億元，中央財政債務(wù)負(fù)擔(dān)率已達16.14%（財政債務(wù)負(fù)擔(dān)率一般用政府債務(wù)總額于GDP的比值來衡量），該處如果算上全國地方各級財政的債務(wù)，債務(wù)負(fù)擔(dān)率可能高達40%。

表2 中央財政債務(wù)余額情況 單位：億元

全國財政收入從1978年的1 132.26億元上升到2016年的159 604.97億元，全國財政支出從1978年的1 122.09億元上升到2016年的187 755.21億元，財政收入和財政支出不斷增加，并且多年高速增長，增長率高于20%。從表中可以看出，近五年內(nèi)，財政赤字不斷增長，2016年我國財政赤字28 150.24億元。現(xiàn)行的財政收支差額的彌補來源于國債和稅收，積極財政政策作為相機抉擇手段運用于反經(jīng)濟周期時期，在我國應(yīng)對1998年和2008年兩次經(jīng)濟危機中曾顯示出其超凡魅力，熨平了經(jīng)濟波動，拉動了經(jīng)濟蕭條時周期性失業(yè)。相對應(yīng)的，在我國把實施積極財政政策當(dāng)作常態(tài)時定會產(chǎn)生負(fù)面影響，比如高稅負(fù)與高債務(wù)產(chǎn)生的生產(chǎn)、消費抑制作用，均不利于就業(yè)。

結(jié)語

本文從財政轉(zhuǎn)移支付政策和積極財政政策兩方面分析了其對就業(yè)的影響。對我國現(xiàn)行的財政轉(zhuǎn)移支付政策和積極財政政策進行了特征分析，逐一探究了二者的就業(yè)效應(yīng)影響機理，并試圖做出了政策性評價。在一定程度上完善了財政政策的就業(yè)效應(yīng)理論，為政府制定促進就業(yè)的財政政策提供理論依據(jù)。

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