水資源跨域治理中的政府責任研究

曾 璐

（河海大學公共管理學院，南京211100）

一、相關概念的說明

水資源污染情況的愈發嚴重使其治理成為我國當前亟須解決的問題，而水資源作為公共物品的內在屬性和現實，水資源治理的嚴峻形勢使政府不得不挑起治理水資源的重擔。但與水資源相關的每一個利益主體都缺乏獨自處理水資源問題的能力，因此，跨域治理應運而生。同時，水資源的跨域治理呈現出了委托-代理關系的特征，運用委托代理關系的相關知識對于治理水資源問題來說具有積極作用。本文將先對政府責任、委托代理理論和跨域治理的相關概念進行說明。

（一）政府責任

政府責任既可理解為動詞也可理解為名詞。作為動詞，“政府責任”相當于“政府負責”，是一種責任形式，是政府以“人民主權”作為其政治信念，以“法治”治理政務，推崇“負責任的政府”的一種行為方式。而作為名詞的“政府責任”是指政府在行政過程中所承擔的責任，政府是責任主體，政府對自己的各種行為或制度設計承擔相應的責任形式，并對政府的消極行為進行制約，如政府可能因自身的行為或制度設計而承擔社會責任、經濟責任、制度責任等多種形式的責任。

公共管理學對政府責任的理解包括三個方面。第一是服務責任。從本質上講政府治理就是服務于公眾、社會、國家，服務是政府治理的必然選擇，政府應以服務于整個社會的姿態出現[1]。第二是公平責任。在市場機制作用下，由于人們占有財產情況的不同以及勞動能力的差異，由市場所決定的收入分配狀況就出現高低的懸殊，政府有責任彌補市場機制的缺陷，解決社會收入分配不公平。第三是績效責任。政府對管理活動中的結果及其成效所應負的責任，包括有效提高政府績效意識與績效理念，合理維護市場機制所產生的經濟波動、恰當利用政府權力提高市場的運行效率、策劃適應社會可持續發展的政策規劃等內容。

（二）委托-代理理論

委托-代理理論遵循的是以“經濟人”假設為核心的新古典經濟學研究范式，并以下面兩個基本假設為前提。一是委托人和代理人之間利益相互沖突。在委托代理理論中，委托人和代理人都是經濟人，行為目標都是為了實現自身效用最大化。在委托代理關系中當利益相互沖突而信息對稱時委托人與代理人就能找到最優策略，通過契約解決代理問題，當利益沒有沖突時，即使信息不對稱，代理問題也不存在，而當委托人與代理人的利益相互沖突且信息不對稱時，代理人的道德風險隨之而生，從自身利益最大化出發，利用信息優勢損害委托人的利益即產生代理問題，由于信息不對稱和委托人代理人利益沖突的普遍性，所以代理人的道德風險屢見不鮮，代理問題普遍，委托代理理論不僅具有理論意義，更具有現實意義。二是委托人和代理人之間信息不對稱。委托代理理論還假設委托人與代理人之間信息是不對稱的，即在委托代理關系中，委托人并不能直接觀察到代理人的努力工作程度，即使能夠觀察到，也不可能被第三方證實，而代理人自己卻很清楚付出的努力水平。委托代理關系事實上就是居于信息優勢與信息劣勢的市場參加者之間的相互關系，具有相對信息優勢的市場參加者稱為代理人，處于信息劣勢的市場參加者稱為委托人[2]。

水資源的跨域治理呈現出了以下特征：一是水資源所有權與經營權分離。水權包括水資源的所有權、經營權和使用權。我國水資源的所有權歸國家所有，但在跨域治理過程中，水資源的經營權部分轉移到企業和非政府組織手中。二是水資源跨域治理中的各個主體間存在嚴重的信息不對稱。當地的企業和非政府組織可能比政府更加深入了解當地水資源狀況，而政府想要獲取這些信息就必須進行必要的監督，而企業與非政府組織又有隱瞞這些信息以獲取利益的動機，這使得政府與企業、非政府組織之間的信息愈發不對稱。三是代理結果具有風險性。水資源的跨域治理不僅與企業、非政府組織的工作努力程度有關，還受一些不可控的外生變量影響，如自然災害等。四是有限理性。企業與政府都是各自利益最大化的追求者，企業追求的是私人利益而政府追求的是公共利益，兩者之間存在沖突時企業可能會為追求更多的自身利益而不以增加公共利益為行為目標。這些特征表明，水資源的跨域治理具有委托代理關系，其中政府為水資源跨域治理的委托人，而企業與非政府組織則是水資源跨域治理的代理人。

（三）跨域治理

由于資源的稀缺性，任何組織的生存和發展都必須依附于一定的環境并從周圍環境中汲取所需的資源。這種依賴關系推動組織之間相互支持、資源共享和彼此借力，最終實現資源的有效利用和組織利益最大化[3]。環境所包含的各種資源更顯示出了這種稀缺性。此外，公共產品與服務的外溢性也促生了跨域治理。一個區域對于公共問題的處理不僅會對本區域造成影響，也會對其他相鄰區域造成外部影響，環境問題更體現出了這種外溢性。這種影響可分為正外部性與負外部性，為了降低負外部性帶來的影響，相鄰區域選擇合作的方式來共同決定跨域問題的處理方案對于雙方來說都是有益的。同時，我國正致力于有效政府的建設和區域協調發展戰略的推進，因而我國越來越重視跨域治理形式在環境治理中的地位。

跨域治理是指兩個或兩個以上的治理主體，包括政府（中央政府和地方政府）、企業、非政府組織和市民社會，基于對公共利益和公共價值的追求，共同參與和聯合治理公共事務的過程[3]。跨域治理主要有以下三種類型：一是垂直型協作治理，即不同層級政府在平等基礎上的聯合共治；二是水平型協作治理，即不同地方政府之間的合作；三是跨部門協作治理，即地方政府與企業、非政府組織的合作。本文主要討論的是第三種形式下的政府責任，即政府在與企業、非政府組織合作時應承擔的責任。

二、水資源跨域治理中的政府責任

（一）政府承擔水資源跨域治理責任的依據

政府承擔水資源跨域治理責任是源于政府對水資源治理承擔的責任，跨域治理只是政府為治理水資源所選擇的方式之一，因此政府承擔水資源治理責任的依據即其承擔水資源跨域治理責任的依據。政府承擔水資源治理責任的依據主要有兩個：一是政府水環境治理責任是水環境公共物品屬性的內在。公共物品理論下的水環境屬于典型的公共物品，存在外部性，而在完全市場條件下，市場機制難以實現水資源外部性問題的內部化，在這種情況下私人投資不會投入，只能依靠政府或政府與市場的合作[4]。二是政府水環境治理責任是現實水環境問題治理形勢的客觀要求[4]。隨著各類水資源污染事件的爆發，我們發現單靠政府、企業等各自的力量是無法從根本上解決水資源污染問題的，因而水資源治理的各個利益相關者必須要進行合作，而政府在這種合作中不僅能起到領頭羊的作用，也能作為黏合劑促進各利益相關者間的合作。

（二）政府在水資源跨域治理中應承擔的責任

前文提到公共管理學對政府責任的理解包括服務責任、公平責任和績效責任，在此責任體系下，在與企業和非政府組織進行跨域協同治理時，政府應當承擔的具體責任如下。

首先，從服務責任來看，政府要服務于公眾、社會、國家，因此這里要討論的是政府須承擔的社會責任。政府在跨域治理過程當中要保障社會良性運行、協調社會關系、平衡社會利益、促進社會有序互動，具體行為包括改善收入分配機制、縮小貧富差距、平衡社會利益沖突、完善利益協調機制。通過水資源的跨域治理，政府致力于緩和社會利益沖突，在跨域治理過程中地區間的利益沖突可能會得到有效緩和，但政府本身與企業和非政府組織間的利益沖突也同樣需要投入精力來改善。在跨域治理組織內部，政府作為領頭羊要建立起完善的利益協調機制，強化利益目標共識是首要任務。在跨域治理團隊建立之初就應該統一治理主體對于治理目標的認識，即強調相互的利益而不是各自的利益[5]，而不以謀各自之私利為目標。只有在這一目標上有共識的基礎之上，才有可能順利開展進一步的利益協調工作。而這里所說的進一步的利益協調工作主要是指完善利益均衡機制。利益均衡機制主要可以分解為利益誘因機制、利益共享機制以及利益補償機制。利益誘因機制包括治理的規模效應、良好的治理效果和地區給予的人財物的支持等；利益共享機制強調利益在主體間的流動，強調整合情況下的整體利益；利益補償機制是跨域問題所涉及區域內不同地區之間由于利益分配不均，受利多的地區對利益受損地區進行一定補償的機制。

其次，從公平責任來看，政府要承擔經濟責任和監督責任。政府在跨域治理中所承擔的經濟責任主要是指要引導資金流向以及協調跨域治理中的經濟補償問題。在跨域治理中，政府可以通過財政手段將資金引向急需解決的方面，同時可以給予企業、非政府組織一些合理的補貼，調動跨域組織各主體的積極性，以更好地解決跨域問題。而在跨域治理中常常會面臨經濟糾紛，如河流上下游對于治理結果的受益程度的區別會導致經濟糾紛，面對這種問題，政府有責任建立起合理的經濟補償機制。例如，同一河流流經的兩個區域，相對上游的區域對流經的水質進行改善，那么下游須要支付上游一定的經濟補償，相反，若上游區域使得流經的水受到污染致使水質下降，那么上游須向下游支付經濟補償，而到底按何種方式補償；則需要政府制定出合理的補償制度，這就是政府所要承擔的重要經濟責任。公平責任的另一個方面就是監督責任。如前文所述，委托代理理論中的假設之一是委托人和代理人都是經濟人，行為目標都是為了實現自身效用最大化，因而在跨域治理中，有限理性的企業主體與非政府組織主體都可能為實現自己效用最大化而采取不利于治理跨域問題的行為，而政府的監督責任正是為了預防、制止、糾正這些偏離跨域組織建立初衷的行為。政府需要建立起嚴格的監管體制，而建立該體制的首要任務就是實行水環境信息公開制度，完善水環境監測體系。

最后，從績效責任來看，績效責任是指政府對管理活動中的結果及其成效應負的責任。績效責任主要通過制定多方面制度體現出來。在跨域問題的治理中，政府各主體對將采取的行為更為謹慎，因而為謀取自身利益而損害公共利益的可能性降低，跨域治理的整體效果將會得到提升。

三、結論

水資源的跨域治理中體現出了委托-代理的特征，因此我們認為水資源的跨域治理中存在委托-代理關系。從政府應承擔的服務責任、公平責任以及績效責任三個方面出發，討論得出結論如下：首先，政府在與企業、非政府組織合作進行跨域治理時，要建立起完善的利益協調機制以處理政府這一委托人和企業、非政府組織作為代理人之間的利益沖突。其次，作為跨域組織中的領頭羊，政府要承擔起引導資金流向的責任，并建立起完善的監督機制以監督代理人出于有限理性可能采取的不利于跨域問題解決的措施。最后，為降低信息不對稱帶來的負面效應，政府要建立起通暢的信息交流機制，推動信息共享，同時要進一步完善環境問責制，以提高跨域問題的治理效果。

參考文獻：

[1]陳建先.政府責任的多維度思考[J].廣州大學學報：社會科學版，2006，（6）：23-27.

[2]劉有貴，蔣年云.委托代理理論述評[J].學術界，2006，（1）：69-78.

[3]張成福，李昊城，等.跨域治理：模式、機制與困境[J].中國行政管理，2012，（3）：102-109.

[4]范倉海.我國轉型期水環境治理中的政府責任研究[J].中國人口·資源與環境，2011，21（9）：1-7

[5]加里·尤克爾.組織領導學（第5版）[M].陶文昭，譯.北京：中國人民大學出版社，2003：129-387.