公平理論視域下民族地區基本公共服務均等化的路徑研究
——以湘西州義務教育為例

佘生梅

（吉首大學 馬克思主義學院，湖南 吉首 416000）

國內外學界基于經濟學、管理學、政治學等多個學科的理論視角對基本公共服務均等化進行了研究，取得了豐碩的成果。可檢測到的文獻資料顯示，最早研究公共服務均衡供給的經濟學家——亞當·斯密在分析國家的職責時在分析國家義務時提及到了公共服務均衡性問題，他認為國家有公平提供公共服務的責任和義務[1]。Grout and Stevens提出政府提供公共服務時要兼顧效率與社會公平，也含有公共服務均等化的意蘊[2]。國內學者唐鈞認為，基本公共服務均等化本質上是權利均等化[3]。樊繼達認為，城鄉基本公共服務非均等化是政治、經濟、發展和傳統文化的影響等多種因素共同作用的結果[4]。但是把馬克思主義公平正義觀與基本公共服務均等化聯系起來進行研究的成果不多，即使有極少數學者從馬克思主義公平正義理論的視角研究當代中國的基本公共服務均等化，但對公平理論視域下民族地區基本公共服務均等化問題少有涉及。為此，基于馬克主義公平理論視角，從理論上弄清楚馬克思主義公平理論與基本公共服務均等化關系是什么？全方位探尋影響民族地區基本公共服務均等化的因素有哪些？在馬克思主義公平理論指導下，如何多角度、全方位地探尋民族地區基本公共服務均等化的路徑和機制？成為擺在我們面前的重要課題。

一、馬克思主義公平理論與基本公共服務均等化的關系

馬克思主義公平理論是基本公共服務均等化的理論基礎，基本公共服務均等化是馬克思主義公平理論在實踐領域的具體體現。二者相互聯系，密不可分。

（一）馬克思主義公平理論是基本公共服務均等化的理論基礎

馬克思主義公平理論關注人民群眾的主體地位和人的需要，即“以人為本”。關心人的發展，而且以實現每個人的自由全面發展為公平正義的終極目標。基本公共服務是實現人的全面發展的基本社會條件，推進基本公共服務均等化過程中，要充分發揮人民的主體地位，關注人的需求，即從馬克思主義公平理論視角出發，貫徹“以人為本”的理念。貫徹有尊嚴的“共享”理念，把人的尊嚴作為基本公共服務均等化的歸宿，讓廣大人民群眾共享發展成果[5]。“馬克思恩格斯提出不存在永恒的公平正義，公平正義的范疇、原則、觀念等都是歷史性的，都隨著生產實踐的變化而變遷。”[6]馬克思恩格斯認為公平問題是社會生產和歷史發展的必然產物，隨著社會生產的發展，我們對公平的認識、理解和衡量標準都會發生變化；公平的實現是以生產力發展為基礎的，馬克思恩格斯唯物地看待公平問題為我們提供了科學行動指南。基本公共服務均等化的實現要以生產力的發展水平為物質保障，要求我們唯物地、辯證地看待基本公共服務均等化問題，“均等化”不是絕對的、永恒的均等，是與一定的社會發展水平相適應的均等。

（二）基本公共服務均等化是馬克思主義公平理論的體現

恩格斯指出，“一切人都是平等的，都應當享有平等的政治地位和社會地位。”[7]恩格斯提出的“人人平等享有權利思想”，必須在實踐中采取具體的措施才能夠得以實現。但是由于制度、經濟、歷史的、現實的和個人等因素的制約，部分人的生存權和發展權無法得到保障，因此，需要政府主導，提供與經濟社會發展水平相適應的公共服務來保障全體公民生存和發展的基本需要。基本公共服務均等化是政府履行社會服務職能，為廣大人民提供大致相當的基本公共服務，保障人民群眾的基本權利，其實質是人的權利均等化[8]。由于自然、社會等多種因素的制約，隨著經濟的發展，地區間濟發展不平衡且差距還在拉大，社會公平問題更加突出。推行基本公共服務均等化，從資源配置、基礎設施建設、人才建設等方面向貧困地區、民族地區、弱勢群體傾斜，為其經濟社會、人的全面發展提供物質基礎，注入人力資本，縮小地區、群體間的差距，以此踐行馬克思主義公平理論。

二、民族地區基本公共服務均等化存在的主要問題

“十二五”以來，我國基本公共服務均等化邁上了新的臺階，制度體系建設、基礎設施建設、項目及均等化標準方面更是有了歷史性地突破，基本公共服務保障能力進一步提升，人民更加滿意。但我國基本公共服務規模不足、質量不高、發展不平衡等問題仍然較為明顯，這些問題在民族地區、貧困地區表現更為突出。本文以湘西州義務教育為例，觀察到其雖然義務教育辦學條件有了明顯改善，教育質量明顯提高了，但還存在縣域間義務教育質量、師資配置和辦學條件非均等化問題。

（一）縣域間義務教育質量非均等

義務教育質量非均等化主要體現在兩個方面：一是義務教育的鞏固率和升學率非均等；二是初中畢業生接受普通高中、中職院校教育的機會非均等。

1.中小學生鞏固率、升學率差距明顯

2012年《國務院關于深入推進義務教育均衡發展的意見》指出，“到2015年，全國義務教育鞏固率達到93%。”根據湘西州2015年教育事業統計匯總表可知，2015年，湘西州小學年鞏固率為100.1%，初中年鞏固率為96.7%，遠遠超過了全國義務教育鞏固率的平均水平。但湘西州縣域之間的差距較為明顯，特別是2010—2015年這5年，小學生流動性比較大，5年鞏固率差距較大，吉首市和瀘溪、鳳凰、花垣、保靖、古丈、永順、龍山等縣的5年鞏固率分別為111.0%、80.6%、86.8%、86.2%、87.8%、94.7%、82.1%、90.1%，鞏固率最低的縣與最高的縣（市）相差20.4個百分點，比全州鞏固率低8.2個百分點。可見，縣域間小學鞏固率差距仍較明顯。

中小學年鞏固率、升學率縣域間非均等化較為突出，特別是初中升學率差距之大。2015年，全州小學鞏固率為100.1%，吉首市和瀘溪、鳳凰、花垣、保靖、古丈、永順、龍山等縣的小學年鞏固率分別為 102.2%、99.9%、99.3%、99.9%、99.9%、99.8%、99.9%、100.1%，最低的縣比最高的縣分別低2.2個百分點；全州小學升學率為 100.6%、各市、縣小學升學率分 別 為 109.6%、100.9%、99.9%、93.4%、100.7%、95.4%、99.8%、101.1%，升學率最低的縣比最高的縣低16.2個百分點，比全州年低7.2個百分點；同年初中年鞏固率差距較小，鞏固率最低的縣比最高的縣低3.6個百分點，比全州低2.2個百分點；升學率差距相當大，全州為84.8%，各市縣分別為194.1%、80%、55.5%、70.7%、71.4%、53.9%、64.8%、66.8%，其中升學率最低的古丈縣比全州均值低30.9個百分點。

2.初中畢業生接受普通高中、中職教育的機會非均等

初中畢業生接受普通高中、中職教育的機會也是衡量義務教育質量的一個指標。湘西州2015年教育事業統計匯總表顯示，2015年，湘西州普通高中招生率為53.38%，吉首市和瀘溪、鳳凰、花垣、保靖、古丈、永順、龍山等縣分別為68.19%、58.75%、45.62%、47.75%、51.11%、53.88%、51.75%、50.45%，普通高中招生率最低的鳳凰縣比全州均值低7.76各百分點，比吉首市低22.57各百分點；初中畢業生獲取中職教育的機會較少，全州中職招生率僅為31.45%，各市縣分別為125.85%（吉首市含州直有關學校、技工學校2 012人：州技工學校1 764人，龍山縣技工學校248人，直報省人社廳）、21.08%、9.83%、22.94%、20.3%、13.09%、16.33%。數據表明，湘西州普通高中、中職教育縣域間非均等化現象明顯，較全國相比，義務教育質量還存在較大的差距。

（二）縣域間義務教育師資配置非均等

教師是教學活動的主體，是促進教育發展的關鍵，教師資源配置的均等化程度與義務教育均等化水平密切相關。衡量師資配置均等化的指標包括師資學歷、職稱級別、年齡結構、生師比及專任教師情況等。湘西州非常重視義務教育學校規模的擴大，但卻忽視了校均專任教師、生師比配置[9]，導致縣域間師資配置非均等（見表1）。

（三）縣域間義務教育學校辦學條件非均等

辦學條件是衡量義務教育均等化的指標之一，也是提升義務教育質量的重要措施。辦學條件包括以師資為核心的軟件和校舍等設施設備的硬件，這里的辦學條件主要是指生均校舍面積、教學設施設備等硬件條件。近年來，黨和國家出臺了一系列的政策來扶持貧困地區的義務教育發展，明顯改善了貧困地區義務教育辦學條件。但湘西州受歷史、社會現實、經濟及自然因素的影響，義務教育辦學條件仍然處于落后水平，且縣域間差距明顯（見表2）。

三、民族地區基本公共服務均等化的制約因素

基本公共服務均等化水平與一個國家的經濟社會發展水平、治理理念及其價值取向密不可分。基本公共服務均等化水平的高低受經濟發展狀況、制度體系建設及特定的社會現實等諸多因素的制約。

（一）經濟發展滯后且區域間發展不平衡

與發達地區相比，民族地區生計方式傳統，經濟社會發展水平總體滯后且區域間極不平衡，地方政府財力薄弱，基本公共服務供給不足，這是制約其基本公共服務均等化的根本因素。2016年，湘西州國內生產總值為530.9億元，同年湖南全省的國內生產總值為31 244.7億元，湘西州國內生產總值僅占湖南省國內生產總值的1.69%。當年湘西州人均生產總值為20 145元，湖南省人均生產總值為45 931元，全國人均生產總值為53 980元，湘西州人均生產總值占湖南省人均生產總值的43.8%，僅占全國人均生產總值的37.32%[10]，與東中部發達地區相比差距更大。2016年，吉首市、瀘溪、鳳凰、花垣、保靖、古丈、永順、龍山等縣的生產總值分別1 363 386萬元、53.82億元、779 273萬元、595 841萬元、47.86億元、236 957萬元、60.9億元、740 461萬元[11]，占全州生產總值比例分別為 25.68%、10.14%、14.68%、11.22%、9.01%、4.46%、11.47%、13.95%。上述數據表明，湘西州經濟發展較滯后且縣域間極不平衡，從根本上制約了其基本公共服務均等化的實現。

表1 2015年湘西州義務教育學校校均專任教師人數、生師比情況統計表

（二）基本公共服務制度體系不健全

民族地區逐漸建立起了基本公共服務制度體系，但不夠健全。城鄉二元分制使城市與農村相分離，在資源配置過程中，優先考慮城市發展，城市基礎設施建設逐漸完善。在長期的發展中，在基本公共服務領域形成了兩種不同的資源配置體系和不同的經濟發展結構，而且城市與農村的差距在逐漸拉大，造成城鄉基本公共服務供給的非均等化。公共財政制度不健全，財政支出結構不合理，縣鄉財政經濟運行不暢，使得民族地區基本公共服務財政資源投入總量和投入比重不足。轉移支付制度不完善，雖然國家對民族地區的轉移支付力度加大，為民族地區經濟社會發展給予了較大的資金支持，但民族地區之間人均獲得的轉移支付水平不均等。以GDP為導向的績效考核機制，未將基本公共服務供給數量和質量指標納入績效考核體系，對民族地區領導干部約束力減弱，客觀上也制約了基本公共服務均等化。

（三）思想觀念傳統等現實因素的制約

民族地區較為封閉，人們與外界往來渠道不暢，加之教育事業發展滯后，人們接受教育的機會和質量不均等，導致民族地區人口整體素質偏低，思想觀念較為傳統。民族地區民族成分復雜，民族構成較為特殊，如湘西州共有43個民族，少數民族人口占了總人口的80%。各個民族有其獨特的民族文化體系，在民族交流與融合過程中，存在不同文化的碰撞，難免產生沖突。在特定歷史條件下，民族地區以“重效率、輕公平”為價值導向，在經濟社會建設過程中和利益分配上忽視了各族人民的現實需要，公平問題較為突出。這些現實因素也制約了基本公共服務均等化的實現。

四、公平理論視域下民族地區基本公共服務均等化的主要路徑

公平是衡量社會文明進步的重要標尺，基本公共服務均等化是馬克思主義公平理論在實踐領域的具體體現。在馬克思主義公平理論指導下實現民族地區基本公共服務均等化，一要堅持“民族平等”原則，保障人民的平等權利；二要堅持“以人為本”的價值取向，促進成果共享；三要促進經濟協調發展，夯實經濟基礎；四要加強基本公共服務制度體系建設，從制度上保障公平。

表2 湘西州2015年義務教育學校辦學條件情況統計表 單位：平方米

（一）堅持平等原則，保障人民的平等權利

堅持平等原則，保障人民群眾政治參與的平等權利。要求不論民族人口多寡、經濟社會發展程度是否相當、風俗習慣和宗教信仰是否相同，都應當享有平等的政治參與權利，表達本民族利益的訴求，不因民族、性別和貧富而受到歧視或排擠。如湘西州共有43個民族，少數民族人口占了總人口的80%。湘西州要不斷完善基層人大代表機制，人大代表成員不能由個別或幾個民族的代表組成，各個民族都應占有相應的比例，以保障各民族人民群眾政治參與的平等權利。同時，要增加農民代表的比例，切實反映民意。另外要健全村民自治組織制度，選舉宣傳工作做到位，選舉程序規范化、透明化，充分發揮村民代表大會的作用。

堅持平等原則，保障人民群眾平等的生存和發展權利。社會經濟經濟權利主要是公民的財產權、受教育權、退休人員獲得物質保障權等權利。要求各級政府提供教育、社會保障等基本公共服務時，要堅持平等的原則，也就是說要為各族人民提供數量、質量大致相當的服務，要保障各族人民生存和發展的權益不因民族歧視而受損。以湘西義務教育為例，州政府應該為43個民族配置大致相當的師資，提供大致相當的辦學條件；在較為封閉、以本民族語言為主的少數民族寨子，實行雙語教學，提高學生漢語水平，提升學生的競爭力，保障各族人民的平等發展的權利。

（二）堅持“以人為本”價值取向，促進成果共享

以促進人的發展為根本。馬克思主義公平觀以人為根本出發點，關注人的主體地位和現實需要。而且馬克思指出，“每個人的自由發展是一切人的自由發展的條件。”[12]基本公共服務關乎人民群眾的切身利益，關系公民的生存和發展大計。因此，各級政府要切實履行社會建設職能，提供高質量的、與人民群眾需要相匹配的服務；尊重民族地區人民群眾的主體地位，引導、鼓勵人民群眾積極參與，傾聽人民群眾的心聲，明確人民群眾的所急、所需。以湘西州為例，要進一步優化師資配置，改善農村辦學條件，縮小義務教育縣域間、城鄉間差距，提高義務教育質量；加強公共就業服務平臺建設，拓寬公共就業信息傳播渠道，加強農民工就業技能培訓，增強公民就業能力。

以促進成果共享為目標。促進成果共享，有利于社會的穩定和進步。要求推進基本公共服務均等化進程中，既要立足于廣大人民的根本利益，更不能無視少數人的利益，要平等對待每個社會成員，特別是不能忽視殘疾人、農民工、婦女等弱勢群體的利益，要讓全體人民從經濟社會發展中受益，即讓廣大人民群眾共享發展成果。如湘西州目前還有6.8萬貧困殘疾人，其中農村貧困殘疾人為5萬，殘疾人自身發展能力受限，殘疾人就業歧視現象仍然較為明顯，殘疾人在經濟發展中的受益較小。因此，湘西州要深入貫徹落實《關于加快推進殘疾人精準脫貧小康進程的實施意見》，保障殘疾人基本生活，加快公共衛生服務、公共文化服務、無障礙環境和就業等社會福利建設。

（三）大力發展經濟，夯實基本公共服務均等化的物質基礎

抓住民族政策、產業扶貧政策等發展機遇，突破經濟滯后的瓶頸。這要求民族地區各級政府切實履行發展經濟的職能，調整和優化產業結構，全面分析當地經濟發展的優勢與不足，立足實際，制定相應的經濟發展規劃等為經濟發展導航；在注重發展特色產業的基礎上，充分挖掘新興產業潛能，培育新興產業，增強民族地區經濟發展能力。以湘西州為例，一要擴大桐油、生漆、橘柑等特色經濟作物的種植面積，發揮特色產業的優勢；二要立足于自然資源豐富、生態環境優美的實際，大力發展生態旅游；三要充分挖掘歷史文化、紅色文化的價值，加大紅色旅游、鄉村旅游發展力度，推進全域旅游的實現，將旅游業等產業帶動經濟發展的功效發揮到最大值。

促進經濟協調發展。要求促進民族地區與非民族地區經濟協調發展，促進東部與中西部的協調發展，加大力度支持民族的經濟發展，充分發揮非民族地區對民族地區、東部對中西部的帶動作用，加快各民族共同繁榮的步伐。要求轉變經濟發展方式，增強發展創新力度，促進民族地區自身的協調發展，縮小縣域間的差距；進一步突破城鄉二元體制的束縛，制定扶持農村經濟發展的優惠政策，加快農村經濟發展步伐，縮小城鄉收入差距。比如，湘西州于2008年就提出了相關意見，明確指出要加大金融對農村的建設力度；州委召開關于部署2017年農村重點工作的會議指出，要大力發展精細農業、生態農業，以此促進農村經濟發展，增加農村居民收入，促進城鄉經濟協調發展。

（四）加強基本公共服務制度體系建設，從制度上保障公平

健全公共財政和轉移支付制度。要求民族地區政府優化財政支出結構，縣鄉一級政府要保持財政經濟運行暢通，增加基本公共服務財政資源投入總量和投入比重；進一步完善轉移支付制度，國家加大對民族地區的轉移支付力度，為民族地區經濟社會發展給予資金支持。同時，民族地區要結合實際，通過設立專項資金等制度安排，縮小人均獲得的轉移支付水平的差距。完善基本公共服務評價機制和績效考核機制。要求在考核政府履行職能時，轉變傳統的唯GDP論的評價機制和績效考核機制，將基本公共服務供給質量、社會效益納入績效考核的指標體系，將人民群眾的滿意度、獲得感作為評價的標準之一。如湘西州可通過民意調查、測評等方式，廣泛聽取民意，把人民群眾的評價作為評價政府履行社會服務職能的參考。

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