論壇機制助推中非合作轉型升級

內容提要 2000年中非合作論壇機制啟動后，中非關系呈現出持續快速發展的良好態勢，非洲日趨緊密地融入中國外交戰略和發展戰略之中，成為其中不可或缺的重要一環。在2015年中非合作論壇約翰內斯堡峰會上，中非雙方領導人一致同意將中非關系提升為“全面戰略合作伙伴關系”。目前，中國的對非關系已經步入轉型升級的新時代。新時代需要有新思維、新作為和新氣象，當務之急是在中國國家戰略或國際戰略的總體框架下，加快運籌、制訂中國對非戰略。

關鍵詞 中非合作；論壇機制；轉型升級

DOI： 10.19422/j.cnki.ddsj.2018.02.011

2018年是中非合作“論壇年”。中非合作論壇（下簡稱論壇）是中國和非洲國家在世紀之交共同創設的集體對話平臺和務實合作機制，目的是建立面向21世紀長期穩定、互利共贏的中非新型戰略伙伴關系。中國政府提升對非洲關系的戰略層級系由多種因素使然，其中最為重要的是緣于全球化背景下中國經濟持續高速增長所激發的對非洲需求的變化。得益于論壇機制的有效運轉，中非關系呈現出全面、快速發展的良好態勢，站在歷史延續性的視角，中非各個領域合作也達到了空前的高度。非洲業已日趨緊密地融入中國的外交戰略和發展戰略之中，成為其中不可或缺的重要一環。

比較研究顯示，進入21世紀以來，在與各大洲的交往中，中國與非洲之間的互動是最為順暢和成效卓著的。同樣，就洲際層面而言，各大國在非洲競合關系中，唯有中國把握了戰略先機，并借此在大國在非洲新一輪競爭中贏得了戰略主動。[1]目前，中國在非洲活動的國際影響特別是國際反響越來越大，可以說，中國在非洲的活動和存在，不僅深刻地影響著中國與非洲國家之間的關系，而且也深刻地影響著中國與世界主要國家在非洲的關系。[2]而這一切在相當大程度上得益于論壇機制的有效運轉。

論壇機制開啟了中非合作

規劃發展的新階段

論壇機制的建立是中非關系史上具有劃時代意義的重大事件，它開啟了中非合作機制化及規劃發展的新階段。實踐結果也證實，作為區域間國際合作機制，論壇在過去18年始終發揮著引領和推動中非關系發展的重要作用。論壇機制的創設不僅提升了中非合作的戰略層級，而且為拓展和維護中國在非洲利益提供了便利。事實上，論壇機制業已成為中國實施“走進非洲”戰略的重要平臺及拓展、維護中國在非洲利益的有效工具。通過論壇“協商一致”的決策程序，中國不僅巧妙地將諸多政治理念或政策主張通過“共同宣言”形式植入論壇的宗旨之中，使之轉化為中非雙方的共識；尤為重要的是，通過戰略對接，中國成功地將自身的政策目標寄寓于“合作綱領”或“行動計劃”之中，使之轉化為中非雙方共同的利益訴求。

論壇在推動中非合作關系向制度化方向發展方面可謂功不可沒，突出體現在，論壇在促進和協調中非合作關系方面做出了相應的制度性安排。根據2002年4月10日生效的《中非合作論壇后續機制程序》規定，論壇作為中國和非洲國家之間的集體對話機制由三個層級構成：一是每三年召開一次由論壇成員國外長和負責對外合作或財經事務的部長參加的部長級會議；二是每兩年召開一次由各國主管部門司局級官員參加的高官會議；三是每年至少舉行兩次由非洲駐華使節與中方后續行動委員會秘書處參加的磋商會議。根據對等原則，部長級會議和高官會議輪流在中國和非洲國家舉行。此外，2006年論壇北京峰會后，雙方還建立了在聯合國大會期間舉行中非外長級政治磋商機制。

論壇機制的作用還在于，中國政府借助這一平臺對中非各領域合作進行為期三年的前期總體規劃，使中非合作步入規劃發展的軌道。論壇機制啟動后的十多年間是中國政府涉非政策、措施出臺頻率最為密集的時期。這些政策、措施幾乎涵蓋中非合作的各個領域及其各個層面。透過對中國政府在以往六屆論壇會議上提出的政策、措施的比較研究，可以清晰地看到論壇機制在創新合作方式、豐富合作內涵、拓展合作領域等方面所展現的活力。此外，借助“論壇”的“后續行動”機制，中國政府還根據形勢或需求的變化，適時適度地調整各相關合作領域的規模、布局，不斷拓展或嘗試中非合作的新領域和新方式。

論壇機制促進了中非合作

全方位快速發展

作為區域間國際合作機制，論壇機制在過去18年發揮著推動和引領中非合作關系發展的重要作用。論壇機制啟動之前，中非合作領域相對狹窄，形式也比較單一；論壇機制啟動后，中非合作無論在深度或廣度、數量或質量上都達到了前所未有的高度，官方也傾向于將論壇機制啟動后中非合作的發展態勢描述為“全方位、寬領域、多層次、多渠道”。作為中非合作的重中之重，中非經貿合作更是步入持續快速發展的新階段。進入21世紀以來，經貿合作不僅成為中非關系的基礎和驅動力，而且日趨緊密地融入中國發展戰略之中，突出體現在，經貿合作不僅成為中非合作的核心內容，而且成為中國對非政策所追尋的目標。

下列幾組數據既彰顯了論壇機制啟動以來中非經貿合作的迅猛發展態勢，同時也折射出21世紀中國對非政策的實施效應。其一，中國對非貿易實現跨越式增長，從2000年的106億美元增至2016年的1492億美元， 2014年中非貿易額更是達到創紀錄的2219億美元。非洲對中國出口快速增長，從2000年的不足56億美元增至2016年的569億美元。自2009年起中國已連續八年成為非洲第一大貿易伙伴國并且與第二名的差距越拉越大，非洲在中國對外貿易總額中的占比也顯著提高。其二，中國對非直接投資穩步向前推進，投資流量從2000年的2億美元增至2016年的24億美元，同期，投資存量也從不足5億美元增至380多億美元；與之相對應，在非洲投資興業的中資企業從400多家增至3000多家，中國業已成為國際對非洲投資增速最快的國家。中國對非投資不僅創造了數十萬個就業崗位，而且更重要的是改善了非洲的基礎設施狀況，提升了非洲的生產技術水平，促進了非洲的工業化和現代化進程，從而在一定程度上幫助非洲國家提升了自主發展和可持續發展的能力。其三，中國在非工程承包業務迅猛拓展，其合同額和營業額分別從2000年的21億美元和11億美元增至2016年的821億美元和522億美元，非洲已連續多年成為中國在海外的第二大工程承包市場。其四，中國與非洲間的發展合作成效卓著，作為一項戰略性支出，中國對非援助在促進非洲國家社會經濟發展的同時，也強化了中非合作的民意基礎，為中國企業“走進非洲”、開拓非洲資源和市場營造了良好的氛圍。

需要指出的是，進入21世紀第二個10年，在繼續強化中非經貿合作的同時，中國更加注重中非合作在政治、經濟、社會、人文、環境、安全等相關領域的協同、均衡發展，這在2015年12月習近平主席在中非合作論壇約翰內斯堡峰會上提出的“十大合作計劃”中也得到了充分的體現。這些務實舉措所涉及合作領域之廣泛、涵蓋內容之豐富、資金支持力度之大，均達到了前所未有的程度。

論壇機制啟動后中非關系

發展的新特點

論壇機制啟動后，中非合作的理念、主體、內涵、結構和形式也都在與時俱進。借助論壇機制，中國政府在維系對非政策的理念和原則連續性的基礎上，不斷推出新的政策和措施，不僅促成了中非合作“全方位、寬領域、多層次、多渠道”的良好局面和發展態勢，尤為重要的是論壇所搭建的平臺還賦予中非合作以創新動能，從而使得中非合作呈現出諸多新的趨勢性特征。

第一，更加注重中非合作的規劃發展。以往中國與非洲國家之間不存在多邊定期會晤機制，中國面向非洲的政策主張多利用領導人不定期出訪非洲或在會晤來訪的非洲國家領導人時提出，具有一定的隨機性。論壇開啟了中非多邊諸多層級的定期會晤機制，從而將中非合作關系納入了制度化和規劃發展的軌道。

第二，更加注重中非雙方的利益關切。以往中國或非洲國家出臺的政策、措施更多地反映了各自一方的意志或意愿，論壇機制啟動后，基于平等互利原則，在商討、制訂合作規劃的過程中更加注重兼顧中非雙方的意志或意愿，并通過戰略對接將彼此的實際需求和利益關切落實到位，這在歷屆論壇會議上通過的“行動計劃”均得到了充分體現。

第三，更加注重中非合作的全面推進。論壇機制在豐富中非合作內涵的同時，也成為拓展合作空間的助推器。中非合作業已從論壇成立初期側重于經貿合作逐漸拓展到目前的政治、經濟、安全、社會、人文、環境等諸多領域的全方位合作。與之相對應，在論壇框架下，孵化出了金融、農業、文化、科技、法律、婦女、媒體、城市、企業家、青年、智庫、民間等十多個分論壇或子論壇。

第四，更加注重中非跨國跨區域合作。以往中國與非洲國家之間的磋商與合作，多采取一對一的雙邊形式，論壇機制啟動后，中非關系逐步形成了多、雙邊磋商機制相互促進、均衡發展的格局。2011年非盟委員會作為正式成員加入論壇，中國同非盟還成立了非洲跨國跨區域基礎設施建設聯合工作組并確定了優先合作項目。此外，十多個非洲次區域組織也被吸納為論壇的觀察員，從而為中非跨國、跨區域合作開辟了新的前景。

在中國政府的倡導下，中非雙方在2015年中非合作論壇約翰內斯堡峰會上一致同意將中非“新型戰略伙伴關系”提升為“全面戰略合作伙伴關系”，并將“政治上平等互信、經濟上合作共贏、文明上交流互鑒、安全上守望相助、國際事務中團結協作”作為引領中非合作關系發展的指導原則。從趨勢上看，中非合作關系將朝著經貿優先、投資主導，政治、經濟、文化、安全等各領域合作協同推進的方向發展。

開創中非關系平等互利、

合作共贏的新時代

中非關系在經歷了跨世紀的持續、快速發展之后，如欲繼續保持強勁勢頭，進而再躍升至一個新臺階，需要有新思維、新舉措。2015年12月4日，習近平主席在中非合作論壇約翰內斯堡峰會開幕式上發表了題為《開啟中非合作共贏 共同發展新時代》的主旨講話，在全面系統地詮釋中國發展對非洲關系政策理念的同時，鄭重宣示中國致力于開啟中非合作發展的新時代。如果將“中國日益走近世界舞臺中央，不斷為人類作出更大貢獻”[3]視為中國外交步入新時代的重要標志，那么，中國對非關系的新時代則意味著并體現為中國通過中非合作的轉型升級真正走進非洲，進而在更高的層級、更廣的范圍實現中非雙方的互利共贏，引領國際對非合作的潮流。

目前，中國的對非關系正在步入轉型升級的新時代。新時代需要有新作為和新氣象，當務之急是在中國國家戰略或國際戰略的總體框架下，加快運籌、制訂中國的對非戰略。鑒于中國對非洲戰略系中國經略非洲的整體性戰略構想，事關中國對非工作的全局性、方向性、長遠性、系統性、前瞻性問題或解決方案，關乎中國在非洲的重大利益和長遠利益，故而應擺在中國對非工作的優先層面。[4]

關于中非關系的前景或走勢可以有種種猜想，但它在相當大程度上取決于中國對非洲需求的變化。長期以來，很多國人對中非關系存有誤解，認為更多的是中國向非洲提供援助，但實際情況并非如此，中非合作所涉及的領域十分廣泛，對非洲援助僅僅只是中非經濟合作的一個方面。誠然，中非合作是建立在互惠互利基礎上的，但是，中國發展與非洲國家的關系首先并且主要是基于自身的國家利益考量。這一點是始終如一，也是毋庸置疑的。中國在非洲的利益是中國國家利益在非洲的延伸。事實上，拓展和維護中國在非洲利益不僅是中國與非洲國家交往的驅動因素，也是中國對非洲戰略的決策依據。進入21世紀以來，中國在非洲利益的迅猛拓展正是源于中國綜合國力快速提升所激發的對非洲需求的變化。從趨勢上看，中國發展對非關系的政治理念、戰略規劃、政策目標，以及與之相匹配的行動原則、資源配置、實施步驟和操作方略等，從根本上說，仍將由中國對非洲需求的輕重緩急所決定。[5]

非洲擁有豐富的政治、經濟，乃至戰略資源，中國需要非洲。在可以預見的未來十年甚或更長時間內，非洲在中國外交戰略和發展戰略中的地位和作用不會發生大變化，這就意味著中非關系必定是長期的、戰略性的合作關系。中國對非工作應站在全局統籌的戰略高度，著眼大局和長遠；要有新思維、大智慧、大手筆，要跳出非洲或中非關系這一狹隘的小圈子，真正將之納入國家戰略的大棋局中來考量。為了更有效地拓展、維護中國在非洲利益，進而將非洲發展成為中國在地緣政治上運作大國關系的戰略外線，中國經濟可持續發展的戰略依托及中國參與全球治理的合作伙伴，中國應秉持“真、實、親、誠”對非政策理念、正確義利觀及“創新、協調、綠色、開放、共享”的發展新理念，牢牢把握戰略機遇期，充分利用有利時機和有利因素，將中國自身發展同助力非洲發展緊密結合起來，做強中非互利共贏的利益共同體。具體而言，中國發展對非關系需要做好以下幾個方面的工作：其一，從全局統籌高度來把握非洲在中國國家利益和國家戰略中的定位；其二，對非工作要有全局觀并注重整體性，以促進中國對非各領域合作協同發展；其三，站在國家發展戰略全局統籌高度，通盤考慮中國對非經貿戰略布局；其四，充分發揮中國行政效率高的體制優勢，使中國對非工作形成合力；其五，妥善處理中非合作中的問題，適度照顧非洲國家的利益關切；其六，理性應對大國在非洲的競爭，以緩解中國“走進非洲”的國際阻力。

2018年適逢中非合作“論壇年”。繼2015年中非合作論壇約翰內斯堡峰會之后，中非雙方領導人又將于今年秋季匯聚北京共商中非合作大計。值得稱道的是，即將在北京召開的中非合作論壇會議再次被提升為首腦峰會，這在論壇史上是絕無僅有的，而且有望成為慣例。這預示著中非合作戰略層級的提升。因此，我們有理由相信，通過完善論壇機制，創新合作模式，挖掘合作潛力，中非合作關系必將迎來轉型升級、互利共贏的新時代。

（作者系中國社會科學院西亞非洲研究所副所長，研究員）

（責任編輯：魏銀萍）

[1] 張宏明：《如何辯證地看待中國在非洲的國際處境——兼論中國何以在大國在非洲新一輪競爭中贏得“戰略主動”》，載《西亞非洲》，2014年第4期，第5頁。

[2] 張宏明主編：《中國與世界主要經濟體與非洲經貿合作研究》，北京：世界知識出版社，2012年版，第10頁。

[3] 習近平：《決勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2017年10月，第11頁。

[4] 張宏明：《中國對非洲戰略運籌研究》，載《西亞非洲》，2017年第5期，第85頁。

[5] 張宏明：《中國在非洲利益層次分析》，載《西亞非洲》，2016年第4期，第49頁。