建議加強對地方人大組織建設和立法工作指導

殷一璀

張德江委員長所作的報告政治站位高、思想性強、內容厚實，地方人大感到非常親切。這個報告充分反映了全國人大常委會切實擔負起憲法法律賦予的職責，推進社會主義民主法治建設付出的巨大努力、取得的重大成績，也充分展示了人民代表大會制度和國家權力機關在國家治理體系現代化中的重要地位和獨特作用。贊同張德江委員長的報告。

全國人大常委會過去幾年工作給我們留下幾點印象非常深刻：

一是全國人大常委會旗幟鮮明講政治，堅決維護習近平總書記權威和核心地位，堅決維護以習近平同志為核心的黨中央權威和集中統一領導，毫不動搖地把黨的領導體現在人大工作各方面和全過程，努力把堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國三者真正打通、有機統一起來。黨的十八大以來，黨中央高度重視人大工作，全面加強對人大工作的領導，下發10多項指導性文件，涉及換屆選舉、加強黨領導立法、加強縣鄉人大工作和建設、健全人大討論決定重大事項制度、加強和改進人大代表管理等諸多領域。黨的十九大后，中央又下發有關建立向人大報告國有資產管理情況、人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展等文件。文件數量之多、密度之高、改革力度之大，在人大發展歷程中是少見的。五年來，全國人大常委會認真學習、堅決貫徹黨中央關于人大工作的系列文件精神，完成了各項改革舉措，全面開創人大工作新局面。

二是全國人大常委會大事要事不畏難、不避險，敢擔當、善作為，許多工作擲地有聲、踏石留印，給全社會留下深刻印象。比如說，本次大會通過憲法修正案，即將審議的國家監察法（草案）。比如說，采取創制性辦法，依法嚴肅處理遼寧拉票賄選案、湖南衡陽破壞選舉案。比如，作出關于香港特別行政區行政長官普選問題的決定和相關法律解釋，堅決捍衛憲法和人民代表大會制度的尊嚴和權威，產生了積極的社會效應，得到全社會的高度肯定。

三是全國人大常委會加強人大立法主導，注重提高立法質量，完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系。五年來，全國人大常委會立法數量多、分量重、節奏快、效果好，國家立法跑出了“加速度”。我們印象很深的是，全國人大常委會立柱架梁、填補空白，完成了民法典開篇之作，構建了國家安全法律制度基本框架，大力加強文化領域立法，用最嚴的法律制度保障生態環境和人民權益，為完善中國特色社會主義法律體系邁出新的堅實步伐。

四是全國人大常委會堅持服務黨和國家大局。五年來，在自貿試驗區、農村集體土地制度、司法體制、國防和軍隊等重大改革舉措推進中，常委會都完善授權決定和改革決定工作機制，確保重大改革于法有據，成為十二屆全國人大常委會工作的一大特色。上海也是改革的受益地區。在推動打好三大攻堅戰中持續發力，堅持用最嚴格的法律制度提升人民群眾的獲得感、幸福感、安全感，不斷推動人大工作與時俱進。

作為地方人大，我們還有一個強烈感受，十二屆全國人大常委會加強對地方人大工作的指導。過去我們比較強調上下級人大之間沒有領導和被領導的關系，這一屆人大常委會對地方人大工作的指導明顯增強，可以說，是近年來推動地方人大工作力度最大的五年。全國人大常委會著眼于全國五級人大的整體進步，加強調查研究，報請中央轉發有關加強鄉鎮人大工作和建設的指導性文件，先后兩次召開全國性會議推進縣鄉人大建設，確實解決了一些長期制約基層人大工作發展的突出難題。從上海來看，貫徹這一文件精神，全市所有街道設立了人大工委，配備主任、副主任和委員；超過95%的鄉鎮人大主席實行專職配備，全部設立了鄉鎮人大辦公室（代表聯絡室），基層人大組織建設得到大大加強。

五年來，上海人大常委會的許多工作得到了全國人大常委會的大力支持。全國人大常委會兩次就上海自貿試驗區建設作出調整相關法律實施的決定，支持上海制定出臺道路交通管理條例，幫助我們破解社會信用體系建設、單用途預付卡立法中的很多難點問題，確保這些重要法規施行后站得住、行得通、真管用。全國人大常委會五年來10多次選擇到上海開展食品安全、安全生產、固體廢棄物防治等執法檢查，委托我們擬定相關法律文本草案，同時建立全國唯一的設在社區的基層立法聯系點，這些都有力推動了上海相關領域的工作，也提升了我們地方人大工作水平，這里我們也表示感謝！

下面，我結合地方人大實踐，談兩方面建議：

一、懇請全國人大常委會加強對地方人大組織建設的指導。黨中央對人大工作的要求越來越高，人大的自身建設和履職本領顯得更為重要，很希望全國人大常委會加強三方面指導。

一是希望全國人大加強對地方人大設置專門委員會的指導。專門委員會組成人員專業性強，可以經常舉行會議，在人大和常委會閉會期間可以發揮很大的作用，也被稱為“行動中的議會”，是人大及其常委會工作的重要支撐。黨的十九大提出“完善人大專門委員會的設置”。在這次修憲和機構改革中，對全國人大專門委員會的設置已經予以了明確。而地方人大專門委員會的格局，主要基礎是上世紀八十年代奠定的，而且全國各地差異很大，少的省只有3個專門委員會，多的省有9個專門委員會。如何科學設置專門委員會是值得研究的。非常希望全國人大常委會在這方面給予更好的指導。

二是希望全國人大繼續加強對立法隊伍建設的指導，出臺相關政策措施。黨的十八屆四中全會對全面依法治國作出部署。習近平總書記指出，我國專門法治隊伍包括在人大和政府從事立法工作的人員，在行政機關從事執法工作的人員，在司法機關從事司法工作的人員。我們實踐中感到，按照中央提出的建設一批立法領軍人才、專家級立法工作骨干人才、素質優良的立法工作專業人才的要求，這方面差距還是很大，立法工作隊伍有待大大加強。十二屆全國人大常委會提出過目標，要求經過一定的努力，到2020年，全國人大能建立起一支總數在260多人左右的政治堅定、業務精通、結構合理的立法工作隊伍。省級人大常委會法工委應有30名左右的立法工作人員，設區的市應有10名左右的立法工作人員，而且對隊伍素質提出很高要求。我們現在不僅數量上緊缺、質量上也有差距，特別是一些既有法律知識背景，又懂立法實踐的人才不多。所以現在各級人大法制委、常委會法工委工作非常辛苦，被稱為苦力班子，但缺少相應的激勵機制。希望全國人大在這方面能有研究、能有政策舉措，切實推動各地建立有吸引力的立法人才培養成長體系，暢通立法、執法、司法三支隊伍的干部交流渠道，為立法工作提供人才儲備和智力支持。

三是希望全國人大加強對人大依法履職運行機制的指導。我們每次參加全國兩會、列席全國人大常委會，都學習了全國人大常委會很好的運作機制。人大要提高依法履職水平，科學的工作機制顯得越來越重要。因此，也希望全國人大常委會加強這方面的指導。

二、懇請全國人大繼續支持上海在改革中先行先試，加強對地方立法工作的指導，支持地方人大加強法規制度供給。地方性法規是國家法律體系的重要組成部分，承擔著補充和完善中國特色社會主義法律體系的重要作用。地方立法主要有實施性立法、自主性立法、先行性立法三種類型。隨著修改后立法法的實施，地方立法也面臨新的機遇和挑戰。

黨的十八大以來，中央對上海進一步提出了當好改革開放排頭兵、創新發展先行者的要求。各方面的立法需求十分旺盛。按照“立法與改革決策相銜接、重大改革于法有據”的要求，在排頭兵、先行者定位下，地方立法工作在建設卓越的全球城市的目標下，需要更好與國際進行對標，要求地方立法加強法治供給，滿足經濟社會發展需要。面對這些問題，有些主要需要地方人大自己研究解決，有些需要全國人大常委會給予研究支持，有時候需要全國人大常委會給予授權。

這兩年來，我們在制定《中國（上海）自由貿易試驗區條例》中，遇到了金融法律制度屬于國家專屬立法權、而支持自貿區金融改革又需要地方立法對金融作出創新規定的難題。我們在修改《上海市道路交通管理條例》過程中，遇到了超大型城市交通越來越多依靠電子警察等信息化手段進行執法，與早期制定的、建立在“靠人現場執法”基礎上的國家交通法如何銜接的難題。后來在全國人大常委會的支持下，我們比較智慧地解決了這個問題。當前，在互聯網和人工智能大力發展的背景下，地方立法在電子商務、預付卡監管等領域都遇到了類似問題。我們在制定大氣污染防治條例過程中，上海與江蘇、浙江、安徽協同過程中，取得了很好的立法個案結果。但隨著長三角一體化進程加快，交通聯通、醫保聯通、環境協同治理等方面要求我們協同立法的需求日漸強烈，如何建立區域立法協同長效機制，我們地方需要努力，同時也需要全國人大常委會給予指導。還有，我們在支持浦東新區先行先試的過程中，感到浦東承擔國家先行先試改革任務多、法治保障需求強烈，但浦東不是一個享有地方立法權的區，因此，如何支持浦東新區在沒有立法權的情況下也能很好先行先試，是我們一直在思考的問題。

總之，懇請全國人大常委會在上海自貿區建設、國際金融中心建設給予我們指導，必要時給予我們授權，讓我們更好處理法制統一性和支持地方先行先試的關系，讓我們地方的先行先試改革于法有據。