新時代城市社區跨域治理模式的發展

申劍敏

社區，顧名思義，是普通居民的日常生活空間和組織。有學者指出社區是一種生活共同體，也有學者指出社區是一種鄰里組織，無論從哪一種角度，都不可避免要強調社區的草根性、基層性，以及社區治理的必要性，因為城市社區的有效治理，關乎每一位城市居民生活條件的改善和基本權益的實現。

一、傳統社區治理模式面臨的挑戰

中國城市社區治理，從中華人民共和國成立以來，經歷了長期的演變和發展，形成了自身的特點和發展模式。新中國的城市社區治理模式，發源于上海、天津、杭州、北京和武漢這些大城市。最早是上海和天津將傳統的基層保甲制度取締，代之以人民群眾自治的組織方式，來實現社區治理的各種社會功能，包括防火防盜防寒、日常生活物資分配、社會動員等。杭州是第一個成立了居民委員會的城市，不久，居民委員會體系就在全國各大中城市普遍建立，成為中國城市居民自治的基本組織形式。

改革開放之后，隨著村民自治的發展，城市居民自治也被提上議事日程。1989年國家頒布《城市居民委員會組織法》，取代原來的組織條例，標志著城市社區治理法制化水平的全面提升。城市居民委員會不是一級政府，但是其作為城市居民自治的基本組織形式，在此后的社區治理變革中扮演了主角，居委會的工作水平，直接決定了社區治理的好壞。

市場化改革以來，中國城市社區治理面對兩個重大挑戰。第一是

“工廠”大面積變成了“居民區”。

隨著國有企業改革步伐的加大，相當一部分廠區變成了社區，數量可觀的工人從單位回到了社區，從“單位

人”轉變為“社區人”，原來高度組織化的生產空間，轉變為鄰里空間。對于地方政府而言，必須通過變革社區治理，提高治理水平，來緩解這些轉變帶來的城市管理壓力，化解矛盾，這場挑戰不僅前所未有，而且困難重重。第二是“公房”變成了

“商品房”。與國企改革同步進行的，是城市住房制度改革，原來的單位公房逐漸、直至完全變成了商品房。另一方面，新建的商品房小區如雨后春筍般涌現在城市中。商品房小區的興起，意味著居民委員會不可能再按照依托單位制的方式來治理社區。過去那種依賴上級政府部門解決問題的做法，也變得不合時宜，效果往往還適得其反。

關鍵的問題是，這兩重挑戰幾乎是同時發生的，相互交織在一起，直接關乎社區治理的大格局、大趨勢。社區治理水平也就因此成為中國城市發展重要的晴雨表。在這種條件下，社區治理下一步的發展，要從根本上抓住三對關系的變化。

第一，居民與居委會關系的變化。住房商品化之后，居民不再是簡單的住戶，他們已經成為住房產權的擁有者——業主，在社區治理中具有了更大的發言權。居民與居委會這一群眾自治組織之間，也不再是過去依賴于單位紐帶所形成的、富有行政色彩的關系，而演變為以權利為基礎的對等互動關系。在一些居民眼中，他們不必再依賴居委會來實現自己的權益，而可以直接訴諸法律制度。同樣，居委會要與居民打交道，也應該以相關的法律制度為中介。

第二，居民與社區的關系發生了變化。在市場化程度比較低的階段，社區與廠區很多是重合的，社區既是居住區、又是生活區和工作區，因此，依循單位體制對社區進行治理，往往是最有效的。但是市場經濟發展起來之后，居住區、生活區和工作區徹底分離了。居民對社區的需求很多，要求小區安全、安靜、整潔、有序；反過來，居民對社區的參與很少，因為他們日常生活大部分時間都不在小區里。這種高度的不對稱關系，也從根本上考驗社區治理的能力。

第三，居委會與社區的關系發生了變化。居民區黨支部與居委會不再是社區中惟一的組織力量，越來越多的社會組織產生出來，這些社會組織，有的是正式的，有的是非正式、體制外的，他們分擔甚至挑戰了居委會的自治功能。就社區治理而言，最重要的一個變化是業主委員會的產生。業主委員會是隨著住房商品化而產生出來的新的社區組織，圍繞房屋產權、以維護業主產權利益為目的而產生。居民從維權角度出發，會認為業主委員會比居委會更能代表他們的實際利益。除了業主委員會，社區中各種舞蹈隊、興趣小組，比居委會可能更有號召力和動員能力，在某些方面，他們對社區事務的參與，無形中會使居委會邊緣化。

總而言之，城市社區治理在市場化改革之后所出現的“瓶頸”問題，本質上并不是以居委會為中心的城市群眾自治工作本身所造成的，真正的原因是城市社區治理一下子受到社會轉型的巨大沖擊，承載了太多以往從未有過的社會功能，出現“功能超載”“進退失據”的局面，一方面，為了應對這些難題，居委會不得不承接更多來自上級政府部門的行政事務，導致群眾自治組織過度“行政化”；另一方面，面對一些新生事物、或者在現有自治體系下無法有效應對的事項，居委會就存在邊緣化之虞。然而本文將指出，居委會邊緣化，并非城市社區治理真正的解決之道，甚至是誤區。社區治理邁上新臺階，決不是以居委會為代價的。城市社區治理可以通過跨域治理來解決他們面臨的難題，而居委會在跨域治理中可以扮演更加積極的角色。

二、城市社區跨域治理的基本特征

城市社區治理作為一種治理形式，本身就要求多方力量的合作。在此意義上，跨域治理本是社區治理的應有之義。但是在過度行政化的條件下，社區治理都有意或者無意地弱化、忽略了自身的跨域特征。

當然，并不是所有的合作都能達到跨域治理的要求。這也是過去的社區治理為什么常常會尋求多方力量合作卻不能稱之為跨域治理的原因。根據標準的定義，跨域治理是指兩個或兩個以上的不同部門、組織或區域，因為相互之間的職能、功能或轄區邊界相接及交叉，當跨部門的共同問題發生時，經公共的、私營的部門以及非營利機構建立工作聯盟，透過相互協作、社區參與或契約協定等方式，解決單靠某個部門難以解決的治理問題。

從這個定義出發，我們就可以理解，跨域治理的“域”，對于社區而言具有雙重含義。第一重含義是基于地理空間的跨域治理，是指在某個特定的社區公共空間內，政府之間、政府與其他非政府的組織機構之間如何開展合作與治理；第二重含義是基于組織空間的跨域治理，指社區范圍內不同社會組織、行動者因為特定問題產生的合作與治理過程。隨著居民、居委會和社區之間關系的變化，基于特定地理空間和組織空間的跨域治理，已經顯得勢在必行。

典型的跨域治理，應具備三種要素和三個特征。這三種要素分別是行動者、責任和持續的互動。行動者是指合作網絡和跨域治理行為的參與者，包括社區中相關組織、群體或個人這些行動者是社區跨域治理的主體，他們各自的權責、能力和策略，都最終影響合作的過程和成效。責任是指行動者之間基于某種共識和彼此信任，通過正式或非正式的方式，在合作中明確各自承擔的權責和義務。責任首先建立在利益相關者彼此信任的基礎上，因此社區跨域治理的責任機制，是由社區社會資本水平和人際網絡發達與否來決定的。持續互動是指行動者基于各自責任開展合作、分享權力和參與決策的過程，它能體現跨域治理的合作活動水平和合作強度。

跨域治理的三個特征分別是公共性、平等性和有效性。就公共性而言，跨域治理一定是基于共同的問題而發生的，不同的組織、區域之間具有共同的利益和目標追求，才能形成協作。如果一方問題的解決，是以其他參與方的利益為代價的，跨域治理就不可能持續有效；就平等性而言，合作的各方具有平等、對等的地位，在跨域治理中形成一種伙伴關系，即便在問題解決過程中需要一個主導性的力量，但也應基于平等合作的基礎。就有效性而言，跨域治理的目的是為了解決問題，是以問題為中心建立的合作治理機制，必須是有效的、以執行力為導向的，不能扯皮、拖延。

基于跨域治理的這些特點，本文認為，城市社區治理要突破既有的模式，實現創新，最重要的就是形成一種跨部門、跨區域的合作治理模式。跨域治理的模式在社區中將大有用武之地。

第一，跨域治理能應對社區空間多樣化的挑戰。前已述及，隨著城市商業化、現代化水平的提高，居民的生活區、工作區和休息區完全分割，社區空間呈現多樣化趨勢。居民在工作中遇到問題，有可能不自覺地把怨氣帶回到住所；居民白天上班，人去樓空，家居安全就特別仰賴小區提供的公共服務；上班族的老人照料、學齡兒童的接送和晚托，這些都將檢驗跨域治理的有效性。社區治理不可能再單一地針對某個特定空間，而應該形成“生活共同體”的觀念，聚焦出一些共同的問題，將不同區域的治理要素整合起來。

第二，跨域治理能應對社區治理主體多元性的挑戰。街道、居委會不再是社區治理僅有的主體，隨著市場化和產權意識、權利意識的增長，社區治理的主體愈趨多元化。迄今在社區治理中扮演不同程度角色的，包括居委會、物業公司、警署、業主委員會、駐區單位和普通居民，等等。甚至還包括一些區域外組織和個人，比如大學生組建的社區服務機構，知名公益人士如上海的“布衣法官”楊伯壽、退休教師鮑美利等，也會參與到社區治理中來。如何將這些不同的組織、個人整合到共同的問題上來去解決社區治理共有的難題，只能借助跨域治理的手段，強調這些組織和個人之間對等、有效的協商、協作。

第三，跨域治理能應對社區治理功能的多樣性。過去社區治理的功能比較單一，就是執行上級政府部門交辦的任務。市場化以來，城市管理的要求不是減少而是增加了，社區治理的功能也隨之增加，除了完成行政任務，還要承擔越來越多的治理功能，居委會的行政壓力就越來越大。在這種條件下，如果社區治理仍然維持以單一行政命令的方式來運作，就會使很多原本需要強化的治理功能弱化，居委會就被邊緣化。那怎樣才能在不增加行政負擔的情況下，實現社區治理功能的多樣化呢？惟一的破解之道就是跨域治理。在社區治理中將治理功能適當分解，由不同主體共同承擔，同時以項目制的方式，構建戰略合作網絡，多方參與、共同協商，解決社區治理的難題。比如大調解，就是廣泛動員社區原有的力量，構建跨部門合作網絡而形成的模式；再比如最難的拆違問題，單靠街道自上而下的行政力量來推動容易產生較大的矛盾，動員不同部門、組織來開展跨領域合作則是更行之有效的途徑。

打造共建共治共享的社會治理格局，是新時代社區治理的根本要求。習近平總書記在黨的十九大報告中指出：“加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。”這些要求，正體現出跨域治理的重要性，跨域治理可以為共建共治共享提供有效的工具。通過它，我們建立一系列的跨領域、跨地域的合作模式，用于社區治理之中，形成全社會的合力，從而達到社區治理效果的最大化。

三、 城市社區跨域治理的能力與活力

可以說，傳統社區治理并不缺乏資源，未到“無米可炊”的地步。資源匱乏并不是社區治理的根本問題，如何實現資源的優化配置才是。若是傳統的社區組織缺乏靈活轉型機制，不能及時有效地順應時代的變化，使一些老問題積重難返，新問題又無力應對，就會導致社區治理失靈。確立新的跨域治理模式，是社區治理重要的發展方向，它在傳統的依賴行政權力的社區治理模式之外，從優化資源配置的角度，著重于強化社區治理的兩個“力”，一是能力，二是活力。

1.通過跨域治理強化能力

市場化條件下，有關部門向社區投入的人力物力財力，都沒有實質性的減少，反而可能大量補充。近年來，政府對社區治理的重視程度也有增無減。從這個角度，社區治理不僅應有人力物力，還應該有能力，更注重于能力建設。

能力建設的首要問題就是功能定位。長期以來，社區治理主體特別是居委會，對自身功能定位不清，本來是群眾自治組織，但是承擔了大量自治之外的功能。改革開放之后的一段時期，居委會將主要精力投入到“三產”上，導致自治功能邊緣化；居委會停止“三產”之后，居委會又不得不為了配合城市管理，承擔大量的行政功能，“上

面千條線，下面一根針”，導致居委會工作應接不暇。居委會主要的精力，都用在了應付各種來自于上級政府部門的行政任務上，從而影響了居委會在社區治理方面的工作。居委會的發展方向，是找回它的自治功能，發揮其作為群眾自治組織的作用。在新的歷史條件下，居委會應該扮演的角色，就是在跨域治理中真正擔負起橋梁的作用，這不僅是向居民自治組織功能回歸，也是其他基層社區組織所不可替代的。

跨域治理主要是從兩個方面加強社區治理的能力。首先是加強公共產品的供給能力。社區治理中會有很多公共產品，比如環境、衛生、秩序、治安、文化建設等，還有一些幫老、扶幼，日常照料。社區組織尤其是居委會，應通過自身努力，促成多方力量的協作，有效提高這些公共產品的供給能力。例如上海市浦東新區浦興街道某老公房小區，公共空間破舊不堪，衛生情況惡劣，居委會痛下決心，通過發動志愿者組織、社區興趣小組和駐區單位的力量，籌集資源對這些公共空間進行花園式改造，使小區面貌煥然一新，而這些公共空間除了提供居民休憩，也可以提供給周邊社區單位組織活動之用，可謂相得益彰，體現了跨域治理的有效性。

其次是加強社會救助能力。社會救助是中國特有的基層社會救助形式，它是由國家政策制定，由基層組織來執行、落實的。近年來城市扶貧工作愈趨重要，成為社區治理的重中之重。但是承擔社會救助功能的居委會在這方面捉襟見肘。一個完整的救助過程，光靠街道甚至居委會一家，根本無從實現。如果能夠由街道、居委會擔任聯絡中介，調動公安、民政、司法、醫療各職能部門的積極配合，以及鼓勵社區志愿力量充分參與，就能建立立體的社會救助工作機制。一些社區的實地調查發現，社會救助能力，并不是取決于社區可支配資源的多寡，而是取決于該社區是否具備了跨域治理的能力，有的社區表面上很“富有”，卻恰恰因其“富”

而忽略跨域治理的必要性，以至于社會救助效率低下。而另外一些社區，雖然看起來并不是那么“富有”，卻建立了一整套跨域的社會救助體系，工作井井有條，社會救助及時有效。

2.通過跨域治理提升活力

社區治理的活力從哪里來？過去社區治理雖然一直在忙，但是主要忙于上級指派的行政任務，屬于社區治理本身的任務卻越來越少。主要的原因是，社區治理并沒有吸引更多的社會力量參與，使社區治理陷入“內循環”，不能有效地形成源頭活水。社區治理有了制度架構，有了資源配置，但是功能不足，主要的原因，就在于沒有激發群眾的參與意愿，如果能夠將自治的主體的積極性充分激發出來，社區治理就能水渠成，這正是跨域治理的優勢所在。

第一，跨域治理可以充分發揮社區治理各主體的積極性。社區治理的主體已經多元化了。目前在社區中的社會組織，參與社區治理的，包括黨組織、居委會、業主委員會、物業公司等。缺乏有效合作機制的條件下，這些主體可能各自為政，甚至互相競爭話語權。跨域治理的發展，可以為社區多元主體提供正式化、制度化的渠道，為他們參與社區治理創造條件。

第二，跨域治理可以促使社區行動者主動求變。傳統的社區治理局限于內部對問題的認定，很難發現新的問題。一旦建立跨域治理，社區治理的菜單就會不斷更新內容，因為會有來自不同領域的新問題涌現出來，使行動者們不得不重新認定社區治理問題。比如，有些位于商業區范圍的社區，在部門合作中發現了公司白領婚戀的需求，把它作為社區治理創新的內容；也有駐區單位在跨域治理中，向街道反映員工就餐難的問題，催生了社區食堂；商業網點的雇工需求和高房租，也跟周邊小區的群租、違建問題交織在一起，迫切需要跨域治理，等等。

第三，跨域治理能有效吸引社區外部資源。近年來一些社區探索吸引社會資金投入社區公益項目，吸引第三方力量參與到社區建設中來。這種跨域治理的方式，用項目制調動社會資源，建立真正的伙伴關系，不僅大大增強了社區治理項目的吸引力，使大量原來閑置的資源找到了用武之地，也使原來接近干涸的社區公益項目找到了源頭活水，從根本上提升了社區活力。有活力的社區治理，往往呈現積極主動、士氣高昂、日新月異的面貌，這種前進動力，往往來自于跨域治理的發展。

同樣，值得指出的是，社區跨域治理的發展，應明確和堅持以下幾個方向。首先，應形成整體性治理的觀念。居委會以及其他社區組織個人都不再單打獨斗，而是以問題為中心，各部門、各地域、各種社會力量“無縫對接”，形成一種跨空間、跨組織的持續合作。

其次，應建立社區治理的合作網絡，社區黨組織應在其中成為核心行動者。社區共管共治，以及通過跨域治理建立對等伙伴關系，強調了社區治理的網絡化特征，但是在社區合作網絡中，不同行動者的貢獻是不一樣的，這跟他們的成本——收益比有關，核心行動者則是從社區治理的整體來考慮合作的可能性。有效協作的基本條件，就是有這樣一個能夠主導跨域治理過程的核心行動者。在社區治理中，這個行動者就是社區黨組織。社區黨組織本身就是一個跨域組織，黨組織應充分發揮她在社區中這種跨域的組織優勢，推動跨域治理的實現。

最后應指出，由于跨域治理的提出，居委會不僅不應邊緣化，反而能夠找到自己更合適的角色。作為群眾自治組織，居委會在跨域治理中可以找回其自治功能，那就是去協調各種社會組織、個人，將他們吸引到社區治理中來。從這一角度看，居委會并非是可有可無的。在居委會的牽線搭橋下，社區跨域治理的組織形式可以是多樣化的。比如，有的小區采取聯席會議的方式，將社區中各種治理主體定期舉行會議，討論社區治理議題；有的小區采取項目制方式，直接對標治理事項，利益相關者參與到項目的落實之中。不管采取哪一種形式，居委會都應發揮更加積極、主動的作用，去協調各方、落實主體責任。

總而言之，新時代社區治理就應該是一種跨域治理，充分調動各種社會力量參與到社區建設和社區發展之中。隨著我們對跨域治理認識的加深，以及它在實踐中的探索應用，中國城市社區治理將呈現全新的面貌。

（作者單位：上海政法學院國際事務與公共管理學院）

（責任編輯 方 卿）