強化超大城市軌道交通安全風險治理

蔣華福

隨著人口的快速聚集，超大城市軌道交通安全運行也成為城市運行和公共安全面臨的焦點問題。正如黨的十九大明確提出的，要提高防范和抵御安全風險能力，樹立安全發展理念，弘揚生命至上、安全第一的思想，健全公共安全體系，完善安全生產責任制，堅決遏制重特大安全事故，提升防災減災救災能力。進入新時代，必須深刻領會、準確貫徹中央這一新戰略、新思想，必須強化超大城市軌道交通安全運行風險治理。

一、增強人的抗逆力，培育風險理念

軌道交通安全運行風險治理是保障和改善民生、加強和創新社會治理的重要內容，是促進經濟持續健康發展、維護社會和諧穩定的重要保證，必須將安全管理關口前移，不斷創新風險治理模式。

大多數發達國家都將培育風險理念作為風險治理的首要環節。國際成功經驗表明，超大城市軌道交通安全運行風險治理，除了政府構筑強大的應急體系，更應根據本國實際情況強化風險防控，培育全社會的風險理念。比如，美國紐約構建了全政府、全社會、全過程、多層次的風險防控體系；日本東京讓每個市民樹立“自己的生命自己保護”和“自己的城市自己保護”的風險意識。我們要通過理念創新控制安全隱患，從根源上切斷軌道交通安全運行事件的多米諾骨牌效應。

根據關聯分析，正確的風險意識的確能顯著地抑制和避免安全事件的發生，對風險治理有正向作用。也正如馬克思指出，“意識理念是行動的先導”。社會意識內容豐富，是城市重要的軟實力；而風險理念的核心是人的安全觀，具有規范人的行為功能。然而，目前社會公眾的危機意識、風險防范理念都比較淡薄，自救互救知識掌握較缺失，主動參與危機處理程度較低。此前，無論是2007年上海軌道交通2號線夾人事故，還是2012年上海軌道交通10號線追尾事故，最關鍵的原因都是缺乏風險意識，沒有把風險控制做好科學預案。這也啟示我們，超大城市軌道交通安全運行風險治理，要從以事故為中心，轉變為以風險為中心，從事后應急處置轉變為事前風險管控。“人無遠慮必有近憂”，以事故為中心的安全管理模式，效果更多是防止事故重復性發生；而以風險為中心，更有利于避免事故發生。

風險無時不在，風險理念既是軌道交通安全運行風險治理的重要保障，也是一個開放的有機體。在培育風險理念時必須堅持總體國家安全觀，把總體國家安全觀融入軌道交通安全運行風險治理的各方面，系統集成各方人員的群體行為，并轉化為全體市民的情感認同和行為習慣，以全面落實“全員參與，以防為主、防抗救相結合”的原則。

二、增強物的魯棒性，合理規劃網絡

針對軌道交通客流的不均衡性和局部區段運能矛盾將長期存在的問題，進一步優化完善軌道交通路網規劃，強化軌道交通分層分級的規劃思路，發展多模式軌道交通系統；按照“一張網、多模式、廣覆蓋、高集約”的規劃理念，強化“市域線、市

區線、局域線”功能分層，明確不同模式系統的服務對象，促進不同模式系統間的合理分工與布局，優化軌道交通系統架構。盡量實現整體網絡客流在空間和時間上的均衡，可在中外環間適當增加切割線，提高客流均衡條件的同時實現線路之間的互相支持；在重要客流走廊上，尤其是中心城區內增加平行線路。對于目前客流壓力較大，又沒有條件增加平行線路的區段，在規劃上要重點予以控制，避免客流的進一步集聚，在有條件的情況下，可對周邊布局適當進行調整，從源頭上對大客流進行均衡和控制。

針對軌道交通系統與沿線用地功能的協調性不足導致的軌道交通線網運營效率偏低問題，應著重從優化城市用地規劃布局與軌道交通系統相關性上入手，通過持續優化軌道交通與沿線用地的功能協調性，提升線網運營效率，支撐城市可持續發展。一方面，通過布局若干座副中心截流向心客流，強化新城節點城市功能，形成反磁力，提高出城方向運能利用率等政策，避免居住地和工作地過度分離的現象，緩解潮汐交通大客流現象。另一方面，規劃線路時也應充分考慮與沿線用地布局的銜接，軌道交通線路沿線功能不可過于集聚，站點周圍用地性質不宜過于單一，必要時應對線路沿線用地進行優化調整。在線路客流預測中，應增加客流均衡性分析與評估，倘若方向不均衡性超過一定閾值，應對沿線用地或線路走向進行調整優化，避免極端不均衡客流的發生，降低系統運行效率。

三、增強管理的響應度，提升防控水平

在風險治理背景下，超大城市軌道交通安全運行面臨的挑戰是全方位的，既有理論維度的挑戰，更有現實維度的挑戰。從理論維度看，風險防控體系的理論創新相對較弱，致使風險治理能力建設缺乏足夠理論支撐，這倒逼我們必須深入把握風險防控的發展趨勢，健全具有超大城市特點的公共安全體系。從現實維度看，高峰時段過于擁堵、平峰時段客流較少、整體運營效率偏低、網絡客流時空分布不均衡性突出，不確定因素仍然存在，風險治理能力仍需加強。

結合歷年變化特點，預測后續幾年客流發展趨勢，提前做好人員、車輛等儲備工作；利用短期客流預測結果不斷優化運營計劃和重要節假日的保障方案；深化研究優化客流實時監控，發現客流異常變動，提前進行預判，及時采用限流、隔離、人工疏導等有效控制措施。在高峰時段加強人員保駕力度，引導乘客有序乘車；強化員工巡視作業，做到站臺、站廳、換乘通道、樓扶梯等關鍵區域的巡視全覆蓋，發現突發情況能及時處置；根據客流規律，擁擠區段和車站提前進行限流，以緩解客流壓力，保障運營安全。不斷從“網絡短板、線路短板、車站短板、設施設備短板、管理短板”等五個方面梳理出需要實施或整改的短板項目，在此基礎上推進既定項目的整改落實力度和進度。

提高售檢票能力，當可預見大客流情況發生時，應事先做好相應票務服務等準備工作。包括售檢票設備的準備、維護及檢查；申領和儲備充足的車票和零鈔；增加臨時售票亭等。另外也可以通過關閉購票檢票設備以及出入口的方式，減緩乘客進站的速度，緩解車站內的客流壓力。

提升車站客流組織工作，提前組織好充足的引導員和應急人員，并對其進行服務、安全及票務方面的培訓。當大客流到來時，這些引導人員及應急人員就可以熟練地進行乘客的疏導。在站廳、站臺層采取臨時疏導措施，設置臨時導向標牌、警戒線、鐵馬等，采用人工引導以及通過廣播引導的方式疏導客流。

合理布置地面出入口及通道通過能力。車站地面出入口及通道的數量、規模和位置，是根據車站周邊土地利用布局以及客流的方向及數量確定的。考慮到消防疏散的需要，從運輸安全的角度考慮，每個車站必須保持開通兩個及以上的出入口通道，淺埋軌道交通車站不應少于四個出入口。在實際客流組織中，需要針對不同的車站出入口及通道情況進行客流的流向組織。

根據車站實際情況，制定詳細而又可行的客流組織方案和突發性大客流應急處置預案，并在車站中經常培訓和演練，以使員工能夠快速、準確執行相關的方案。對于突發大客流，車站可根據大客流發展趨勢啟動大客流應急預案，快速響應、快速報告，嚴格執行應急處置預案，靈活處理現場突發事件，妥善應對突發大客流。

四、結論

中國特色社會主義進入新時代，社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。人民美好生活需要日益廣泛，不僅對物質文化生活提出了更高要求，而且在安全等方面的要求日益增長。在新時代，超大城市軌道交通安全運行風險治理，要一以貫之增強憂患意識、防范和抵御風險。通過風險治理這條主線將“控制人的不安全行為、消除物的不安全狀態以及解決管理的缺陷”有機地串接起來，系統集成

“人的抗逆力、物的魯棒性和管理的響應度”，切實增強軌道交通安全運行領域駕馭風險本領，健全風險防控機制，牢牢把握工作主動權。

基金項目：中共中央黨校（國

家行政學院）課題“重特大突發事件人員疏散風險管控研究”（編號：17KYHZ024）

（作者單位：中共上海市委黨校）

（責任編輯 王 玉）