改革開放以來上海國際航運中心建設歷程

張勵

港為城用，城以港興。改革開放四十年來，上海市委、市政府始終把建設上海國際航運中心作為城市發展戰略的核心內容之一，從宏觀到微觀、從思路到實踐作出全面探索，推動港口布局從河口港向海港發展，生產結構從散貨裝卸向集裝箱運輸轉型，產業內涵從運輸中轉向航運服務和資源配置發展。建設上海國際航運中心，不僅有力支持了上海經濟社會轉型發展，實現港口發展與上海城市發展之間的良性互動；而且積極服務于國家戰略和改革舉措，為推動長三角地區、長江流域的發展發揮了輻射帶動作用。

一、戰略定位：從重要交通樞紐到國際航運中心

上海位于我國南北海岸線的中心，是長江入海的咽喉，上海港的經濟腹地幾乎囊括全國20-30%的地區。改革開放以來，無論是中央層面還是上海自身在重新思考城市發展方向過程中，始終把發揮上海港“襟海帶江”的地理條件和溝通國內國外的獨特優勢，作為實現上海向多功能中心城市轉型的前提和基礎。從1980年代提出建設重要交通樞紐，到1990年代正式提出建設上海國際航運中心并將其納入“四個中心”發展戰略，航運中心建設在上海發展戰略中的突出地位和重要價值逐步凸顯。

1.建設重要交通樞紐，實現向多功能中心城市轉型的基礎條件

黨的十一屆三中全會以后，我國的改革從農村到城市、從經濟領域到其他領域不斷延伸，為我國的經濟建設和各項事業的發展打破了體制機制障礙，注入了生機和活力；對外開放從創辦經濟特區到開放沿海港口城市和經濟開放區不斷拓展，多層次、有重點、點面結合的對外開放格局逐步形成。

在這一背景下，處于改革開放

“后衛”位置的上海，面對歷史遺留的老問題與體制轉軌中出現的新矛盾疊加交織的考驗，開始對城市的發展戰略和功能定位作出重新思考，先后制定《上海經濟發展戰略匯報提綱》《上海城市總體規劃方案》，提出上海要逐步從單一功能的工業基地向多功能中心城市轉變。其中，如何充分利用上海良好的港口條件，發揮好重要交通樞紐的作用，成為推動上海向多功能中心城市轉型、實現上海改造振興的重要內容。

從國際貿易格局中思考上海港的地位，努力建成重要的國際樞紐港。上海港是我國最大的港口，1982年時的吞吐量約占全國沿海港口吞吐總量的38%，同160多個國家和地區有貿易往來，外貿吞吐量占全國沿海港口外貿吞吐總量的22%左右。但從國際范圍看，上海港處在日本神戶、橫濱，韓國釜山及新加坡港的包圍之中。與這些港口相比，上海港面臨著對外貿易的發展與落后的港口設施之間的突出矛盾，壓港、壓船嚴重。因此不應滿足于上海港作為我國最大港口的地位，而是要參與東北亞地區日趨激烈的港口競爭，躋身國際樞紐港行列。

從港口與城市的相互關系中思考上海港的作用，為上海建成多功能中心城市提供有力支撐。港口與城市相互依存、相互促進，港口是城市對外交流的門戶，城市是港口繁榮發展的載體。1986年5月，時任上海市市長江澤民在“勒哈佛、墨爾本、大阪、舊金山、上海友好港國際研討會”開幕式講話中就指出，港口如何依托城市現有的經濟、技術條件，達到自我完善、自我發展，而城市經濟又怎樣利用港口門戶走向世界，應該是我們在世界經濟新的挑戰面前所要研究的主要課題。上海港的發展不僅是要實現港口設施的現代化，更重要的是發揮好港口的功能，為實現上海向多功能中心城市的轉型、建成“太

平洋西岸最大的經濟貿易中心之一”發揮基礎性作用。

2.城市功能定位進一步深化拓展，確立上海國際航運中心目標

進入20世紀90年代以后，隨著中共中央作出浦東開發開放的重要決策，黨的十四大明確把上海建成“一個龍頭、三個中心”的戰略定位，上海對外經貿交流規模不斷擴大，1993年首次突破100億美元大關，達到127.18億美元，作為上海腹地的長三角地區和長江流域對外貿易也呈現迅猛增長之勢，這要求上海港加強港口建設擴展貨物交流的平臺。上海的產業結構戰略性調整持續推進，優先發展第三產業，積極調整第二產業，穩定提高第一產業，以上海港為基礎的航運業的發展既是現代服務業的重要內容，也是支撐金融、貿易、信息等產業發展的重要基礎。

為此，上海依據世界經濟發展趨勢和國家整體發展戰略，對原有城市發展定位作出調整和補充，在制定《邁向21世紀的上海》發展戰略時，首次提出把上海建成為國際航空航運中心的城市功能定位。1995年12月，徐匡迪代表上海市政府在第八屆國際海事技術學術會議上提出，用二三十年時間，分三大步把上海建成國際航運中心。

中共中央、國務院出于發揮上海在經濟、貿易和金融等方面的產業優勢，整合帶動長三角港口資源，推動長江流域經濟發展的考慮，積極支持上海關于建設國際航運中心的設想。1995年12月，中央領導批示指出，把上海建成國際航運中心是開發浦東，使其成為遠東經濟中心，開發整個長江的關鍵。1996年1月，時任國務院總理李鵬在滬召開江蘇、浙江、上海兩省一市負責人會議，正式啟動以上海深水港為主體，浙江、江蘇的江海港口為兩翼的上海國際航運中心建設。2001年5月，國務院批復原則同意《上海市城市總體規劃（1999年至2020年）》，明確要“把上海市建設成為經濟繁榮、社會文明、環境優美的國際大都市，國際經濟、金融、貿易、航運中心之一”。

2009年4月，國務院頒布《關于推進上海加快發展現代服務業和先進制造業建設國際金融中心和國際航運中心的意見》，進一步明確了上海國際航運中心發展的戰略目標和任務。

由此，上海國際航運中心建設的實施框架進一步清晰。到2010年，基本形成上海國際經濟、金融、貿易和航運中心的框架，形成與現代化國際大都市發展相適應的總體布局和主要標志。到2020年，基本建成航運資源高度集聚、航運服務功能健全、航運市場環境優良、現代物流服務高效，具有全球航運資源配置能力的國際航運中心。

上海國際航運中心建設在“四個中心”體系中的優先發展地位進一步明確。與建設經濟、金融、貿易中心不同，建設國際航運中心受到的政策影響和限制較少，更容易發揮上海的主動性。加之上海已經建成較為完備的現代航運基礎設施網絡，具備加快形成國際航運中心的硬件條件。這兩方面因素要求上海不應簡單地把建設國際航運中心作為國際經濟、金融、貿易中心建設的載體和手段，而應率先推進國際航運中心建設。

3.服務國家戰略，上海國際航運中心建設加快向縱深推進

隨著上海國際樞紐港地位的初步確立，建設上海國際航運中心的聚焦點已經從如何加快建成向如何發揮作用轉變。黨的十八大以來，隨著全球經濟格局深度調整，我國經濟發展進入新常態，以習近平同志為核心的黨中央實施“一帶一路”“長江經濟帶”等重大國家戰略，開展設立中國（上海）自由貿易試驗區等多項改革措施。

作為“一帶一路”和“長江經濟帶”兩大國家戰略的交匯點，上海的地位重要、作用特殊，是“長

江經濟帶”建設的“龍頭”、自貿試驗區改革的“試驗田”和“一帶一路”建設的“橋頭堡”。這也要求上海國際航運中心建設必須緊密對接國家戰略，創新區域協調發展體制機制。2016年8月，上海市發布《“十三五”時期上海國際航運中心建設規劃》，提出要從服務“一帶一路”和“長江經濟帶”發展、服務全國港航業發展、開展航運制度創新和優化航運發展環境三個層次深化上海國際航運中心建設。2017年5月召開的上海市第十一次黨代會再次強調，上海國際航運中心建設要積極服務國家“一帶一路”、長江經濟帶發展戰略，大力促進長三角地區率先發展、一體化發展。2018年4月，上海發布《關

于全力打響上海“四大品牌”率先推動高質量發展的若干意見》，圍繞打響“四大品牌”，基本確立航運服務全球樞紐節點地位。其具體內涵包括：

主動對接“一帶一路”國家戰略的實施，鞏固提升全球樞紐地位。積極融入基礎設施互聯互通和國際大通道建設，加強國際航運中心戰略性設施布局謀劃和建設，基本建成航運資源高度集聚、航運服務功能健全、航運市場環境優良、現代物流服務高效、具有全球航運資源配置能力的航運中心，使上海國際航運中心進入世界航運中心前列。

積極參與“長江經濟帶”建設和長三角一體化進程，全面提升區域綜合運輸能力。把長三角地區、長江流域經濟發展的區域一體化格局作為上海國際航運中心建設的強大推動力，提升長江黃金水道功能，率先建成網絡化、標準化、智能化的綜合立體交通走廊，增強對長江經濟帶發展的戰略支撐力。加強長三角區域合作，在國家有關方面的統籌下合理布局長三角地區的航運和物流資源，與長三角地區各港口城市協同共建上海國際航運中心，共享航運中心建設成果。

二、發展路徑：堅持硬件與軟件建設并舉

為了使上海國際航運中心建設更好地適應上海經濟社會發展的需要，體現國際航運業發展的新趨勢，上海將其作為一項系統性工程，堅持基礎設施硬件建設與服務軟環境建設并舉的方針，聚焦優化布局、完善結構、提升層次等關鍵環節，推動上海國際航運中心的形態和功能實現跨越式發展。

1.創新港口布局，從河口港向海港發展

新中國成立以來，上海港的空間布局基本延續依托現有地理條件和港口資源、以黃浦江為主的發展思路，港口主要分布于黃浦江兩岸。隨著國際上船舶走向大型化，黃浦江的水深條件顯然難以滿足。于是，在20世紀八九十年代，上海港掀起了以建設集裝箱碼頭和老港區改造、外移為重點的改建高潮。在黃浦江關港地區和長江口南岸的寶山、外高橋地區先后建設了朱家門、關港、寶山、羅涇、外高橋等新港區，以及寶鋼等大型貨主碼頭；同時對黃浦江內的老港區進行改造，搬遷十六鋪客運碼頭，拆除南站煤碼頭等。但受到“攔門沙”的影響，長江口航道水深僅為7米，乘潮方能進出吃水9米的船舶，作為遠洋干線主要船型的第五、第六代集裝箱船無法滿載進出。1998年1月，長江口深水航道整治工程正式啟動，至2010年完成，前后歷時十三年。工程按照“一次規劃、分期治理”的思路分三期實施，使長江口達到12.5米的通航水深，長江口航道能力得到一定程度的改善。

但無論是港區布局從黃浦江到長江口的調整，還是航道的疏浚和整治，都無法從根本上解決航道水深不足的問題。為了解決這一制約上海國際航運中心建設的瓶頸問題，在1992年召開的市第六次黨代會上，市委就把深水港建設列為上海新一輪城市基礎設施建設十大工程之首，并組織專家先后對北上

（羅涇）、東進（外高橋）、南下（金山嘴）等建港方案進行論證，但均因航道水深不夠、岸線不足等原因而作罷。1995年，上海提出跳出長江口，在距離上海最近的洋山島建設深水港區的戰略構想。洋山港具備建設15米水深港區和航道的優越條件，可突破上海市行政轄區內沒有深水岸線的自然條件限制。從1996年起，上海在交通部等國家主管部委的指導下，歷時四年，分200多個專題，開展上海國際航運中心洋山港區建設方案、港址論證和建設前期工作的研究。2001年3月，國家正式批復洋山深水港區一期工程立項。2002年6月，上海國際航運中心洋山港區一期工程開工建設，至2006年8月竣工驗收。洋山港二期工程從2005年6月正式開工，至2006年底建成開港、投入運營。繼洋山深水港一、二期工程投入使用后，三期工程和四期工程分別于2008年12月和2017年12月投入運行。洋山港的建設，開創了遠離大陸依托海島建港和陸島聯動營運、港城同步發展的新模式，也標志著上海國際航運中心的主體上海港基本完成由河口港向海港的轉變。

2.調整生產結構，從散貨裝卸向集裝箱運輸轉型

集裝箱運輸是一種現代化運輸方式，具有裝卸速度快、質量好、船期短的優勢。早在20世紀60年代，歐美國家就已開始采用集裝箱運輸的方式，到20世紀七八十年代，集裝箱運輸的優越性越來越被人們所認可，成為國際海上貨運的主導方式。

為適應國際貨運的發展要求，需要大規模改造現有碼頭設施，建立專門的集裝箱碼頭，擴大集裝箱碼頭通過能力。從1980年起，上海開始對部分散貨碼頭泊位進行改造，建成一批集裝箱裝卸專用碼頭泊位。1993年，上海港集裝箱綜合發展有限公司與香港和記黃埔合資56億元，組建了全國最大的集裝箱碼頭企業——上海集裝箱碼頭有限公司，引入國際上先進的集裝箱碼頭管理模式和裝卸設備。從1997年起，上海港又投入大筆資金對集裝箱碼頭開展較大規模的建設和改造，僅1999年一年就安排集裝箱項目投資資金8.2億元，占固定資產投資總量的82.2%。共完成外高橋一期、龍吳港區、洋涇港區和寶山港區的集裝箱化改造，新建外高橋港區二期、三期和四期集裝箱碼頭，上海港在港口現代化進程上取得重要進展。

為推動集裝箱運輸業的發展，上海還積極開辟集裝箱航線，建設通達全球的干支線航運網絡，吸引著名的國外航運公司在滬設立機構。1978年9月，中遠上海分公司開辟我國第一條國際集裝箱班輪航線——上海至澳大利亞航線。次年4月，柳林海號貨輪抵達美國西雅圖港，開辟新中國成立以來中美之間首條航線。20世紀90年代以后，上海國際航運中心建設加速了國際航線和航運公司向上海的集中。中遠集裝箱運輸有限公司、中國海運

（集團）公司、中外運集裝箱運輸有限公司，以及由中遠與中海重組而成的中國遠洋海運集團的總部均設在上海，馬士基、東方海外、韓進等全球前20家班輪公司都把上海港作為基本港之一。目前，上海港每月國際航班數超過1300班，覆蓋亞歐、美洲和非洲航線，已成為我國集裝箱航線最多、航班最密、覆蓋面最廣的港口。

3.提升產業能級，從運輸中轉向航運服務和資源配置發展

建設國際航運中心，不僅需要具備一流的硬件設施，完善的軟環境也是不可或缺的，但這也是上海面臨的突出“短板”。根據國務院頒布的《關于推進上海加快發展現代服務業和先進制造業建設國際金融中心和國際航運中心的意見》要求，上海提出要加快推進現代航運服務體系建設，營造便捷高效安全法治的口岸環境和現代國際航運服務環境，進一步增強國際航運資源整合能力和國際競爭力，上海國際航運中心建設由注重基礎設施建設轉入提升基礎設施能力與發展服務軟環境并舉的階段。

加快航運要素集聚。1996年由交通部和上海市共同組建的上海航運交易所，已成為全國集裝箱班輪運價備案中心、中國船舶交易信息中心，集裝箱運價指數成為全球集裝箱運輸市場的風向標。波羅的海航運公會上海辦事處等一批航運協會、航運人才培訓機構、海事法律仲裁機構、全球九大船級社分支機構等功能性機構在上海集聚，航運融資、保險、衍生品等業務規模均居全國前列。“十二五”期間，上海還充分利用港口資源稟賦、先行先試政策優勢和現代服務業發展基礎，初步形成了外高橋、洋山—臨港、北外灘、陸家嘴洋涇、吳淞口、虹橋、浦東機場周邊等航運服務集聚區。

改善口岸環境建設。為提高口岸運作效率，上海航運交易所于1998年組建上海國際航運服務中心，引入與航運有關的港、航、貨、貸企業及海關、國檢、邊防等單位，實施“一門式”服務。2002年“大通關”目標在上海各口岸提前實現。此后，上海又率先啟動

“一單兩報”、進口分類通關等改革措施，確保“管得住”又“通得快”。上海口岸各主管部門還積極提升口岸服務環境，加快推進洋山、浦東機場、北外灘和外高橋地區的“一門式”口岸通關服務中心建設工作。

三、功能作用：城市能級提升與區域輻射帶動相結合

經過四十年的發展，上海港、上海站、浦東和虹橋國際機場、洋山深水港等海陸空重要樞紐陸續建成，上海的國際航運樞紐港地位初步確立，上海國際航運中心建設對經濟社會發展的推動作用也日漸顯著。從產業領域來看，不僅推動港航業自身的發展，也對工業制造、貿易、金融等相關產業的發展起到了促進作用；從地域范圍來看，不僅推動自身城市能級的提升，也為長三角地區、“長江經濟帶”的發展起到了輻射帶動作用。

首先，建設上海國際航運中心是提升上海城市能級的助推器。

建設國際航運中心對于上海提升城市能級的推動作用，可以從兩個方面來分析。其一是直接經濟貢獻，即通過港口運營、航運及相關業務的發展，形成廣大的產業規模，直接推動城市經濟社會的發展。改革開放四十年來，隨著國際樞紐港地位進一步鞏固，集疏運體系不斷完善，上海港經歷了一個飛速發展的過程。1984年時上海港的吞吐量首次達到1億噸，集裝箱吞吐量首次突破10萬標箱；到2000年，上海港成為2億噸大港，集裝箱吞吐量突破1000萬標箱。2005年上海港貨物吞吐量達到4.43億噸，躍居全球第一大貨運港。2010年，上海港集裝箱吞吐量超過新加坡港，首次成為世界第一大集裝箱港。截至2017年底，上海港集裝箱吞吐量連續8年世界第一，上海機場旅客吞吐量1.12億人次，在全球城市中排名第四，國際旅客和貨郵吞吐量的全國占比分別達1/3和1/2，上海亞太門戶航空復合樞紐地位基本確立。

其二是間接經濟貢獻，即通過支持上海充分利用國內國外兩種資源、開拓國內國外兩個市場，促進城市產業升級和經濟轉型，給上海經濟社會發展創造間接和波及效益。建設上海國際航運中心不僅自身會產生巨大的經濟效益，而且還作為貨物、資金、技術、信息、人才等要素流通的主要載體和重要依托，對以現代服務業為主體、戰略性新興產業為引領、先進制造業為支撐的新型產業體系的構建發揮促進和聯動作用，增強城市的核心功能。有學者研究表明，國際航運中心建設為上海創造的直接、間接和波及貢獻占全市GDP總量的15%以上，對上海的經濟發展作出了重要貢獻，其中虹口區的航運產業在區級財力貢獻度中排名第一，占比達19%。

其次，建設上海國際航運中心是增強上海區域輻射帶動力的著力點。

作為國際航運中心，不僅體現為擁有大型的現代化深水港口群，廣泛的通達全球的航線網絡，以及強大的航運服務體系；更體現在其對經濟腹地的輻射影響能力上，推動港口城市與其他城市之間的互動發展。正因如此，上海國際航運中心自提出之時便明確“一體兩翼”的基本格局。2012年制定的《上海市加快國際航運中心建設“十二五”規劃》進一步強調，要把長三角地區、長江流域經濟發展的區域一體化格局作為上海國際航運中心建設的強大推動力，提升上海國際航運中心的區域服務能力，使上海在服務區域發展的過程中促進自身發展。

隨著長三角地區港口集疏運體系不斷完善，通關模式和通關流程不斷優化，上海港與長三角地區主要港口間合作關系逐步深化，形成以上海港為主，層次清晰、分工合理、優勢互補的港口群，整體實力得到快速提升。1996年時全球百大集裝箱港口中，長三角地區只有上海港位列其中，總箱量在百大港口中占比不足2%；到2016年，全球百大集裝箱港口中，長三角港口占據5席，上海港和寧波-舟山港分列第一、第四位，總箱量占比達到13.17%；在港口貨物吞吐量世界排名前十位中，長三角港口也占據3席，寧波-舟山港、上海港和蘇州港分列第一、第二和第四位。上海國際航運中心建設不僅促進長三角地區外向型經濟的發展，其功能輻射也通過上海、長三角經濟影響力層層擴散，對整個“長江經濟帶”形成帶動和示范作用，加速構建我國內陸與沿海雙向交流、國內與國外雙向開拓的發展格局。

最后，建設上海國際航運中心是提升上海國際競爭力的重要支撐。

城市的國際競爭力，其實質是一座城市參與國際競爭和調配全球資源的能力。這不是一個抽象的概念，而是體現在產業發展、城市功能、國際活動能力等諸多方面。而國際航運中心作為全球貨物和旅客流轉網絡中的主要節點或樞紐，其運送規模、職能覆蓋面、功能層次均處于全球流轉網絡體系的頂端，是一座城市提升國際競爭力的重要因素，也是擴大國際影響力的重要路徑。

經過改革開放以來四十年的發展，上海國際航運中心地位不斷提升，根據2018新華-波羅的海國際航運中心發展指數，上海憑借快速發展的現代航運集疏運體系和航運服務體系，以及區域航運協同發展效應，在國際航運中心排名躍升至第四，位列新加坡、香港、倫敦之后。這是上海城市國際競爭力提升的重要標志，表明上海代表國家參與全球資源配置、參與全球競爭的能力的明顯增強。伴隨著經濟全球化，世界范圍內的市場競爭日趨激烈，如果沒有一個國際航運中心，搶占航運制高點，必然會在國際分工與競爭處于被動地位。

改革開放以來，上海國際航運中心建設經歷了由注重硬件建設向強調軟件建設、由注重規模型向強調效益型、由注重自我發展向強調合作發展的轉變過程。雖然發展成就顯著，但與世界公認的國際航運中心相比尚存在一定差距，如何進一步完善集疏運體系、提升服務層次、強化功能輻射，仍需要不斷進行探索。

（作者單位：中共上海市委黨史研究室）

（責任編輯 方 卿）