基于城市規(guī)劃視角的城市內(nèi)澇問題研究
——以安慶市中心城區(qū)排水體系為例

章穎 張晨陽

安徽師范大學(xué)地理與旅游學(xué)院 安徽 蕪湖 241000

正文：

0 引言

城市內(nèi)澇是指暴雨或連續(xù)降雨超過城市排水能力造成城市積水災(zāi)害的現(xiàn)象。近年來，內(nèi)澇問題頻頻發(fā)生，給城市帶來了巨大的經(jīng)濟(jì)損失和人員傷亡；與之對應(yīng)的，是老化落后、不堪重負(fù)的地下排水工程。面對當(dāng)前的形勢，顯然，從傳統(tǒng)角度突破城市排水難題是不夠的，城市內(nèi)澇防治亟需開辟新思路。

1 我國城市內(nèi)澇成因

1.1 城市規(guī)劃角度下的內(nèi)澇成因

重地上，輕地下。政府對城市外在形象的過度追求，使規(guī)劃工作對地下管線建設(shè)的重視不足；排水專項規(guī)劃總是在城市總體規(guī)劃完成之后進(jìn)行，從而導(dǎo)致排水專項規(guī)劃經(jīng)常跟不上總體規(guī)劃的變化。

城市規(guī)劃師對排水工程的專業(yè)知識不夠。由于各專業(yè)的側(cè)重點不同，城市規(guī)劃師在編制規(guī)劃時無法科學(xué)合理地做出判斷。如對城市用水量增長趨勢判斷的不準(zhǔn)確，而盲目進(jìn)行新城開發(fā)的規(guī)劃。

信息化程度不夠。信息化是未來城市的發(fā)展方向，但在如今的城市規(guī)劃編制過程中，地下管線的資料調(diào)取難度較大，相關(guān)數(shù)據(jù)不夠具體與準(zhǔn)確，導(dǎo)致規(guī)劃所參考的資料與實際情況出入較大，規(guī)劃落地性較低。

城市大規(guī)模急速開發(fā)。隨著城市化進(jìn)程的加快，城市的大規(guī)模密集建設(shè)加劇了城市熱島效應(yīng)，雨澇天氣頻發(fā)。同時，城市建設(shè)大面積侵占了自然泄洪渠道，減少了自然水系的儲蓄能力，破壞了原有的排水生態(tài)；另外，建成區(qū)下墊面的改變，導(dǎo)致雨水下滲量減少，地表徑流系數(shù)加大。

1.2 排水體系角度下的內(nèi)澇成因

城市排水規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)低。根據(jù)2016年修訂的《室外排水設(shè)計規(guī)范》,雨水管渠設(shè)計重現(xiàn)期分為三個層次：中型城市和小城市的設(shè)計重現(xiàn)期為2-3年,大城市為2-5年,超大城市和特大城市為3-5年。盡管新修訂的規(guī)范較以往有所提高,但與發(fā)達(dá)國家相比,我國的設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)仍然偏低。

缺乏后期管理。我國目前工作的重心仍在新建雨污管網(wǎng)方面，而忽視排水系統(tǒng)后期的運(yùn)營維護(hù)。例如，城市垃圾進(jìn)入管道致使管道局部堵塞，降低管道的排水能力；城區(qū)大規(guī)模建設(shè)破壞了原有的地下排水管道，而沒有得到及時修繕；以及合流制排水向分流制排水過渡的過程中，雨污水管混接，各種管網(wǎng)連接錯誤的現(xiàn)象。

2 國內(nèi)外城市規(guī)劃防澇經(jīng)驗借鑒

2.1 日本規(guī)劃體系與部門協(xié)作

與其他發(fā)達(dá)國家相比，日本的規(guī)劃類型較為豐富。根據(jù)日本政府的行政體制，其規(guī)劃體系可分為國土規(guī)劃與城市規(guī)劃兩大類。國土規(guī)劃由中央政府編制，并通過采取立法和財政等手段確定了國土規(guī)劃的中心地位；城市規(guī)劃受國土規(guī)劃指導(dǎo)，并且包括土地使用規(guī)劃、城市公共設(shè)施規(guī)劃和城市開發(fā)計劃。其中，城市公共設(shè)施規(guī)劃是編制排水規(guī)劃的直接依據(jù)，一旦規(guī)劃確定了排水設(shè)施以及管網(wǎng)的位置，相關(guān)實施機(jī)構(gòu)將會被依法授予強(qiáng)制征地的權(quán)利，所在地塊原則上不允許有其他開發(fā)活動。在上位規(guī)劃對排水規(guī)劃的指導(dǎo)性方面，日本在規(guī)劃編制初期會邀請各類學(xué)者、專家參與，提出專業(yè)性意見。規(guī)劃審批時則有各類審議會的參與，強(qiáng)調(diào)了國家與地方政府、居民以及各類社會團(tuán)體的協(xié)作；在各類基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃的協(xié)調(diào)運(yùn)作方面，各規(guī)劃主管部門實現(xiàn)信息共享，整體考慮，使排水規(guī)劃與相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃相互適應(yīng)。（圖1）

圖1 日本排水規(guī)劃機(jī)制圖

2.2 美國地方政府與民間資本的良性互動

在城市防澇方面，美國的成功經(jīng)驗主要體現(xiàn)在地方政府編制城市排水防澇規(guī)劃的同時，引導(dǎo)民間資本參與規(guī)劃的實施當(dāng)中。受行政體制的影響，美國并未制定一部各州通用的排水規(guī)范，而是通過各級政府頒布的地方法規(guī)來引導(dǎo)排水系統(tǒng)的規(guī)劃，同時，一些相關(guān)的行業(yè)組織制定的標(biāo)準(zhǔn)也會被參考，這樣雖然復(fù)雜，但也保證了排水規(guī)劃的可操作性。美國地方政府在發(fā)布排水防澇規(guī)劃后，與民間資本形成良性互動，通過多種經(jīng)濟(jì)措施鼓勵其采取先進(jìn)的排水理念和技術(shù)來參與城市內(nèi)澇防治。（圖2）

圖2 美國排水規(guī)劃機(jī)制圖

3 安慶市中心城區(qū)排水系統(tǒng)研究

3.1 安慶市中心城區(qū)雨水排水設(shè)施現(xiàn)狀

安慶市位于安徽省西南部，長江下游北岸，皖河入江處；其中，中心城區(qū)總面積達(dá)180平方公里，分屬三大流域：皖河流域，破罡湖流域和菜子湖流域。從建成區(qū)管網(wǎng)情況分析，安慶市現(xiàn)狀雨水匯水分區(qū)共劃分為六大排水片，根據(jù)高水自排、低水泵排及就近排水的原則，各片區(qū)雨水通過規(guī)劃道路向水體排放。

從城市功能區(qū)劃來看，市經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、大橋開發(fā)區(qū)、東部新城、新城東區(qū)、產(chǎn)業(yè)集中區(qū)、石化廠生產(chǎn)區(qū)以及北部新城等新區(qū)的排水系統(tǒng)采用雨污分流制，而老城區(qū)和石化廠生活區(qū)則為雨污合流制（圖3）。在一些地勢低洼處，還建設(shè)了多座雨水泵站。

圖3 中心城區(qū)雨水工程現(xiàn)狀

3.2 相關(guān)規(guī)劃分析

安慶市城市總體規(guī)劃（2010-2030年）

中心城區(qū)防洪排澇規(guī)劃：安慶市中心城區(qū)已建成的5座沿江排澇泵站基本能夠滿足老城區(qū)的排澇要求；規(guī)劃擴(kuò)建窯溝泵站和鴨兒溝泵站；新建長楓港泵站、張家菜泵站、港橋泵站、順安路泵站，同時在白澤湖片區(qū)新建2座排澇泵站。

中心城區(qū)雨水排水工程規(guī)劃：新建區(qū)的排水體制采用雨污分流制；已建城區(qū)在充分利用現(xiàn)有合流管道的基礎(chǔ)上，按規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)完善雨水管道系統(tǒng)；將中心城區(qū)劃分為城西片、老城區(qū)片、城東片、中心區(qū)片、龍山科教區(qū)片、山口片以及白澤湖片七大雨水排放片區(qū)。

安慶市中心城區(qū)排水防澇綜合規(guī)劃（2013-2030年）

規(guī)劃保留了現(xiàn)有的六大排水片區(qū)，在綜合考慮的基礎(chǔ)上，對排水管道、防澇泵站等方面進(jìn)行重新規(guī)劃，將原有的33個雨水匯水區(qū)增加至44個。堅持高水自排、低水泵排、就近排放的原則，通過規(guī)劃道路將各分區(qū)雨水排向水體。

3.3 主要問題分析

總體規(guī)劃與排水專項規(guī)劃脫節(jié)。目前，安慶市城市總體規(guī)劃的修訂工作已經(jīng)完成且已投入實施，但排水專項規(guī)劃的修訂工作沒有及時跟上。修改后的總規(guī)加入了長江大保護(hù)、優(yōu)化用地布局等重要內(nèi)容，而目前實行的排水規(guī)劃仍以上版總規(guī)為參考，導(dǎo)致在實際建設(shè)中出現(xiàn)多處矛盾。

總體規(guī)劃的指導(dǎo)性不強(qiáng)。在安慶市總規(guī)中，中心城區(qū)被分為七大雨水排放片區(qū)，而在排水防澇綜合規(guī)劃中卻被劃分為六大片區(qū)；此外，總規(guī)中規(guī)劃新建的排澇泵站與實際建設(shè)情況出入較大。

規(guī)劃制定的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)未能得到有效實施?！栋矐c市中心城區(qū)排水防澇綜合規(guī)劃》中明確指出了中心城區(qū)各區(qū)域雨水管道的設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)，然而就實際情況而言，部分區(qū)域的建設(shè)仍然無法滿足現(xiàn)行設(shè)計規(guī)范的要求。如安慶市區(qū)沿江的窯溝泵站和鴨兒溝泵站均為農(nóng)排泵站,已建管道的設(shè)計重現(xiàn)期僅為0.5年一遇，嚴(yán)重滯后于城市發(fā)展。

排水設(shè)施維護(hù)管理不到位。安慶市中心城區(qū)的排水設(shè)施存在多頭管理的現(xiàn)象。如在一些主要排澇泵站和調(diào)蓄水體的管理方面，安慶市市政工程處、各區(qū)水利局、辦事處及園林局均有權(quán)管理，部門之間難以協(xié)調(diào)。同時，目前安慶市的排水管理設(shè)施還處在人力手工操作階段，機(jī)械設(shè)備簡單，通訊管理手段落后，無法進(jìn)行遠(yuǎn)程監(jiān)控和統(tǒng)一調(diào)度。

3.4 城市規(guī)劃視角下的優(yōu)化對策

加強(qiáng)聯(lián)動，修訂規(guī)劃。為響應(yīng)總規(guī)中的長江大保護(hù)、優(yōu)化用地布局等戰(zhàn)略，市政部門應(yīng)協(xié)調(diào)聯(lián)動，緊跟總規(guī)的修訂變化，積極組織相關(guān)部門和專家修訂排水專項規(guī)劃。同時，依據(jù)城市發(fā)展趨勢帶來的排水量變化，調(diào)整排水系統(tǒng)規(guī)劃的基礎(chǔ)指標(biāo)。

打破壁壘，協(xié)調(diào)規(guī)劃。首先，在城市總體規(guī)劃編制的起始階段，應(yīng)讓城建、市政、水利等相關(guān)部門參與其中，提供準(zhǔn)確的參考資料；然后，咨詢排水工程專家，將排水系統(tǒng)建設(shè)的方向融入到總體規(guī)劃中。另一方面，應(yīng)將所有地下管線作為整體綜合規(guī)劃，避免矛盾的產(chǎn)生。

健全體系，落實規(guī)劃。為保證排水專項規(guī)劃的可操作性，可將排水規(guī)劃編制成果納入建設(shè)用地規(guī)劃的審批管理體系之中，避免排水專項規(guī)劃在項目實施過程中的不合理變更。同時，政府應(yīng)積極引導(dǎo)居民參與到排水工程的建設(shè)當(dāng)中，設(shè)立獎勵機(jī)制，鼓勵市民行使監(jiān)督權(quán)，雙管齊下，確保規(guī)劃所制定的標(biāo)準(zhǔn)得以實施。

加大投入，運(yùn)營規(guī)劃。首先，應(yīng)明確各排水設(shè)施的責(zé)任主體，監(jiān)督規(guī)劃落實后各設(shè)施的維修工作進(jìn)程。其次，針對維護(hù)經(jīng)費(fèi)不足的情況，政府可引導(dǎo)社會企業(yè)參與其中，通過制定優(yōu)惠政策換取先進(jìn)技術(shù)與設(shè)備，提高排水設(shè)施管理工作的效率。（圖4）

圖4 安慶市排水規(guī)劃機(jī)制圖