論新時(shí)代繼續(xù)教育改革的邏輯與方略

□ 王永鋒

2018年是新中國(guó)改革開(kāi)放40周年。40年以來(lái)特別是黨的十八大以來(lái)，中國(guó)教育發(fā)生了巨大的變化，總體發(fā)展水平進(jìn)入世界中上行列，繼續(xù)教育也取得了長(zhǎng)足進(jìn)步。但也要看到，當(dāng)前繼續(xù)教育還存在不少問(wèn)題，處在教育的薄弱環(huán)節(jié)和短板地位沒(méi)有改變。近日，教育部黨組書(shū)記、部長(zhǎng)陳寶生接受《人民日?qǐng)?bào)》記者專訪時(shí)強(qiáng)調(diào)：“學(xué)前教育、特殊教育、網(wǎng)絡(luò)教育、終身教育仍是薄弱環(huán)節(jié)，城鄉(xiāng)、區(qū)域、校際、群體之間的教育差距仍然存在?！盵1]陳部長(zhǎng)的有關(guān)判斷，實(shí)際上也折射出繼續(xù)教育領(lǐng)域的現(xiàn)狀與問(wèn)題?？v觀40年改革開(kāi)放歷程，改革既是中國(guó)繼續(xù)教育發(fā)展的源頭動(dòng)力，也是中國(guó)繼續(xù)教育實(shí)踐的一貫主題。單就學(xué)歷繼續(xù)教育來(lái)說(shuō)，從成立電大，建立“自學(xué)考試”制度，到實(shí)施“現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育工程”，成立開(kāi)放大學(xué)，繼續(xù)教育改革一直在路上。

今天，繼續(xù)教育面臨著新的形勢(shì)和要求、機(jī)遇和挑戰(zhàn)，站在了新的歷史起點(diǎn)上。深化繼續(xù)教育改革，就是要全面學(xué)習(xí)貫徹落實(shí)黨的十九大精神，以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，審時(shí)度勢(shì)、科學(xué)謀劃、銳意改革，解決好突出難題，實(shí)現(xiàn)根本性跨越，力爭(zhēng)經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的努力，從教育的“薄弱環(huán)節(jié)”變?yōu)榻逃摹皟?yōu)勢(shì)強(qiáng)項(xiàng)”?；诖?，本文將聚焦新時(shí)代繼續(xù)教育改革的邏輯與方略問(wèn)題，提出新時(shí)代繼續(xù)教育改革的根本命題，探討改革相關(guān)的邏輯起點(diǎn)、核心路徑(此問(wèn)題是文章的主體內(nèi)容)與前提條件，為推進(jìn)改革尋找“正確打開(kāi)方式”，為探索走出一條繼續(xù)教育的改革新路增磚添瓦；同時(shí)，也希望分享求教于學(xué)界同仁，可以為相關(guān)決策者、研究者和實(shí)踐者提供一點(diǎn)參考。

一、“辦好人民滿意的高質(zhì)量繼續(xù)教育”是新時(shí)代繼續(xù)教育改革的根本命題

改革是解決繼續(xù)教育一切問(wèn)題的總鑰匙，是落實(shí)黨的十九大提出的“辦好繼續(xù)教育”決策部署的總開(kāi)關(guān)，是在“以人民為中心”的價(jià)值追求下辦好人民滿意的高質(zhì)量繼續(xù)教育的總依靠。辦好繼續(xù)教育，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，別無(wú)他途，唯有改革。

1.“辦好繼續(xù)教育”是繼續(xù)教育改革發(fā)展的時(shí)代要求和邏輯總綱

黨的十九大報(bào)告提出，“辦好繼續(xù)教育,加快建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì),大力提高國(guó)民素質(zhì)?！薄稗k好”二字出現(xiàn)在黨的最高文件上，對(duì)繼續(xù)教育領(lǐng)域和戰(zhàn)線來(lái)說(shuō)尚屬首次。在此之前，多用“發(fā)展繼續(xù)教育”或者“大力發(fā)展繼續(xù)教育”等提法?！稗k好繼續(xù)教育”的提出，預(yù)示著黨和國(guó)家對(duì)繼續(xù)教育有了新的認(rèn)識(shí)和要求，是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期推進(jìn)繼續(xù)教育改革的邏輯總綱和戰(zhàn)略指向，也標(biāo)志著中國(guó)的繼續(xù)教育自此進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展階段。這個(gè)發(fā)展階段的核心特征就是要實(shí)現(xiàn)從多形式、大規(guī)模發(fā)展向高質(zhì)量、內(nèi)涵式發(fā)展轉(zhuǎn)變。

回顧歷史，1978年可以說(shuō)是中國(guó)繼續(xù)教育大發(fā)展的第一個(gè)“新時(shí)代”。自那以后，中國(guó)誕生了覆蓋全國(guó)城鄉(xiāng)的、成建制的廣播電視大學(xué)系統(tǒng)，直到今天仍然發(fā)揮著中國(guó)繼續(xù)教育主力軍的重要作用。2017年黨的十九大對(duì)繼續(xù)教育做出新的決策部署，從此開(kāi)啟了中國(guó)繼續(xù)教育的第二個(gè)“新時(shí)代”。繼續(xù)教育的“第二個(gè)新時(shí)代”是一個(gè)機(jī)遇和挑戰(zhàn)并存的時(shí)代，是在中國(guó)已經(jīng)成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體、中國(guó)日益走近世界舞臺(tái)的中央、中國(guó)正在由人力資源大國(guó)向人力資源強(qiáng)國(guó)和人力資本強(qiáng)國(guó)快步邁進(jìn)、中國(guó)高等教育由大眾化進(jìn)入普及化的宏觀背景下拉開(kāi)序幕的。無(wú)論是從滿足全民終身學(xué)習(xí)的需要、推進(jìn)教育平衡發(fā)展、提升人力資本和國(guó)民素質(zhì)，還是從建設(shè)教育強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略、回應(yīng)人民對(duì)美好生活的向往以及服務(wù)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)的實(shí)現(xiàn)，繼續(xù)教育都迎來(lái)了新的形勢(shì)和要求，面臨著新的使命和任務(wù)。

2.實(shí)現(xiàn)“高質(zhì)量發(fā)展”是科學(xué)謀劃和理性選擇繼續(xù)教育改革方略的關(guān)鍵所在

對(duì)于那些一直在思考和踐行繼續(xù)教育改革發(fā)展的政策制定者、理論研究者、一線工作者而言，“要不要改革”和“為什么改革”早已不成問(wèn)題，這些方面大致已經(jīng)有基本共識(shí)。今天，怎樣有效推進(jìn)繼續(xù)教育改革，如何布局，怎么入手，問(wèn)題在哪，難點(diǎn)在哪……這類問(wèn)題顯得更加緊迫。回答好這些問(wèn)題，必然涉及繼續(xù)教育改革方略的謀劃、選擇及實(shí)施。改革方略的謀劃與選擇本身是一個(gè)戰(zhàn)術(shù)問(wèn)題。但從改革效果來(lái)說(shuō)，方略事關(guān)改革成敗，符合實(shí)際的改革方略可以取得預(yù)期的目標(biāo)和效果，而不切實(shí)際的改革方略可能會(huì)影響改革的成效和進(jìn)程，甚至?xí)o改革帶來(lái)?yè)p失。因此，改革方略問(wèn)題實(shí)際是需要站在戰(zhàn)略層面加以考量的。

科學(xué)謀劃和理性選擇改革方略，最重要的是選對(duì)改革的著眼點(diǎn)、落腳點(diǎn)和出發(fā)點(diǎn)。而“質(zhì)量”就是今天改革全部主題的核心“關(guān)鍵詞”，是繼續(xù)教育改革發(fā)展的“時(shí)代強(qiáng)音”和戰(zhàn)略基點(diǎn)。要堅(jiān)持“高質(zhì)量發(fā)展”的原則，樹(shù)立“質(zhì)量高才是真的好”的新理念，強(qiáng)化“好的繼續(xù)教育應(yīng)該是高質(zhì)量的繼續(xù)教育”的集體意識(shí)，這是判斷和選擇相關(guān)具體改革策略舉措合適與否的根本標(biāo)準(zhǔn)，也是做好繼續(xù)教育改革這篇大文章的根本遵循。要將實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展作為推進(jìn)繼續(xù)教育改革的核心目標(biāo)，堅(jiān)持做到“質(zhì)量第一”，將“質(zhì)量高不高，有沒(méi)有含金量”作為評(píng)價(jià)繼續(xù)教育的首要指標(biāo)，推行“質(zhì)量不合格就是徹底不合格”的評(píng)價(jià)理念。找準(zhǔn)制約繼續(xù)教育質(zhì)量發(fā)展的突出問(wèn)題和體制機(jī)制障礙，順藤摸瓜，逐一排查，對(duì)癥下藥，是思考和決策繼續(xù)教育改革方略的一條捷徑。

二、改革的邏輯起點(diǎn)是理解好繼續(xù)教育作為“單獨(dú)一類教育”的新定位

推進(jìn)繼續(xù)教育改革，要從梳理改革的邏輯起點(diǎn)出發(fā)。首先要弄明白、把握好繼續(xù)教育的概念與內(nèi)涵，搞清楚、堅(jiān)持好繼續(xù)教育的定位與邊界。以往各種改革“忽東忽西”“左右搖擺”，最終“不了了之”“進(jìn)展乏力”，多數(shù)可能與一開(kāi)始沒(méi)有把握好改革對(duì)象的本質(zhì)屬性有關(guān)，或者與過(guò)程中沒(méi)有理清楚改革邊界有關(guān)。

1.繼續(xù)教育作為獨(dú)立的“教育類型”在法律層面已經(jīng)明確

根據(jù)《中華人民共和國(guó)教育法》第十七條“國(guó)家實(shí)行學(xué)前教育、初等教育、中等教育、高等教育的學(xué)校教育制度”，第二十條“國(guó)家實(shí)行職業(yè)教育制度和繼續(xù)教育制度。國(guó)家鼓勵(lì)發(fā)展多種形式的繼續(xù)教育，使公民接受適當(dāng)形式的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、科學(xué)、技術(shù)、業(yè)務(wù)等方面的教育，促進(jìn)不同類型學(xué)習(xí)成果的互認(rèn)和銜接，推動(dòng)全民終身學(xué)習(xí)”等相關(guān)條款內(nèi)容，[2]進(jìn)一步分析后可知：繼續(xù)教育是與學(xué)校教育、職業(yè)教育并列的“一類”教育，繼續(xù)教育作為獨(dú)立的“教育類型”已經(jīng)在法律層面得到確認(rèn)和固化。盡管同屬于“教育”范疇，但學(xué)校教育、職業(yè)教育、繼續(xù)教育這三類教育的功能定位、培養(yǎng)對(duì)象、培養(yǎng)目標(biāo)、教育形式、教育內(nèi)容、制度體系等都有明確分工和明顯區(qū)分。例如，繼續(xù)教育的對(duì)象是全體公民，這與學(xué)校教育主要面向適齡人口為主的定位有根本的不同。

根據(jù)上述分析，在此，筆者將“繼續(xù)教育”界定為中國(guó)教育體系中單獨(dú)的一類教育；同時(shí)，本文針對(duì)“繼續(xù)教育”這個(gè)術(shù)語(yǔ)，如不特別指出，都是默認(rèn)包括學(xué)歷繼續(xù)教育和非學(xué)歷繼續(xù)教育兩個(gè)方面，所研究提出的相關(guān)政策、舉措，得出的相關(guān)觀點(diǎn)、結(jié)論，如不特別指出，也都是默認(rèn)適用于學(xué)歷繼續(xù)教育和非學(xué)歷繼續(xù)教育兩個(gè)方面。筆者認(rèn)為，在實(shí)踐中，將“繼續(xù)教育”僅僅理解為“學(xué)歷繼續(xù)教育”或者“非學(xué)歷繼續(xù)教育”的傾向都是片面的。秉持這樣的觀點(diǎn)和視角，是本文研究和探討繼續(xù)教育改革相關(guān)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)前提。

推進(jìn)繼續(xù)教育改革，謀劃改革方略，要在界定好繼續(xù)教育的概念與內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步深入探討繼續(xù)教育與其他教育的區(qū)別與聯(lián)系。首先，分析和理解繼續(xù)教育與學(xué)校教育、職業(yè)教育的區(qū)別，要從它們都是不同的教育“類型”出發(fā)，認(rèn)識(shí)到它們相互之間實(shí)際上是互不隸屬、互不交叉、互相平等的關(guān)系，重在理解它們所實(shí)行的不同教育制度。其次，把握住它們之間的聯(lián)系，則要從它們盡管是不同類型的教育，但終究屬于“教育”這個(gè)共同的范疇著眼。它們?cè)谕粋€(gè)教育體系內(nèi)部，職能不同、分工不同，但是之間沒(méi)有高低上下之分。在實(shí)踐中，如果是同一層次、同一專業(yè)、同等質(zhì)量的學(xué)歷繼續(xù)教育學(xué)生，但是分屬于繼續(xù)教育、學(xué)校教育、職業(yè)教育的不同類型，相互之間并沒(méi)有不可逾越的鴻溝，只要遵循一定的規(guī)則或者協(xié)議，這些學(xué)生的學(xué)分、學(xué)籍、學(xué)歷理論上都是可以互認(rèn)、互通、互轉(zhuǎn)的。

2.“什么是繼續(xù)教育”和“什么不是繼續(xù)教育”需要同時(shí)把握

根據(jù)教育法相關(guān)條款，以及當(dāng)我們確實(shí)已經(jīng)深刻理解了繼續(xù)教育作為獨(dú)立類型的“單獨(dú)一類教育”這個(gè)定位后，對(duì)于“什么是繼續(xù)教育”和“什么不是繼續(xù)教育”的問(wèn)題，應(yīng)該不會(huì)再有疑問(wèn)。但是，針對(duì)某些具體情況，可能還需要進(jìn)一步仔細(xì)斟酌。比如，“本?？茖哟蔚母叩葘W(xué)歷繼續(xù)教育”算不算“高等教育”？開(kāi)放大學(xué)屬于繼續(xù)教育范疇，是否也屬于“高等教育”范疇？當(dāng)面對(duì)類似這樣的問(wèn)題時(shí)，往往會(huì)感到困惑，覺(jué)得不是特別好回答。

《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》指出：“繼續(xù)教育是面向?qū)W校教育之后所有社會(huì)成員的教育活動(dòng)，特別是成人教育活動(dòng)，是終身學(xué)習(xí)體系的重要組成部分。”[3]這是目前為止國(guó)家正式文件中對(duì)繼續(xù)教育做出的最新定義。這個(gè)定義與教育法中對(duì)繼續(xù)教育的描述在內(nèi)涵上是相通的，但是角度有所不同。理解好這個(gè)定義，其中的一個(gè)問(wèn)題或者難點(diǎn)在于首先需要明確什么是“學(xué)校教育”?！皩W(xué)校教育”一詞是否就是指“學(xué)校提供的教育”或者“學(xué)校舉辦的教育”等含義？這里需要做出回答。

事實(shí)上，這種關(guān)于學(xué)校教育的理解將會(huì)走不通。比如說(shuō)，目前開(kāi)放大學(xué)定位于繼續(xù)教育已經(jīng)沒(méi)有什么爭(zhēng)議，但是，按照教育法的理解，這也將意味著開(kāi)放大學(xué)不再屬于“學(xué)校教育”。然而，開(kāi)放大學(xué)確實(shí)是一所學(xué)校，且正在提供教育、舉辦教育。因此，關(guān)于“學(xué)校教育”比較恰當(dāng)?shù)睦斫鈶?yīng)該是“一個(gè)人以正式的全職注冊(cè)學(xué)生身份在各級(jí)各類學(xué)校內(nèi)(校園里)接受全日制的教育”之意。只有這樣來(lái)界定“學(xué)校教育”，才能更好地理解和把握國(guó)家教育規(guī)劃綱要提出的繼續(xù)教育定義，也才能認(rèn)識(shí)到將開(kāi)放大學(xué)定位為繼續(xù)教育確實(shí)是實(shí)事求是、符合實(shí)際的。

由于上述困惑的存在，在此，筆者嘗試對(duì)繼續(xù)教育提出一個(gè)更方便理解的定義，即所謂“繼續(xù)教育”就是“個(gè)人繼續(xù)接受教育”之意。此處，“個(gè)人”一詞強(qiáng)調(diào)學(xué)習(xí)者是以非全職注冊(cè)學(xué)生的身份尤其是在職學(xué)生的身份進(jìn)行兼職學(xué)習(xí)的；“繼續(xù)”一詞強(qiáng)調(diào)從某個(gè)人最近的一次作為正式注冊(cè)的全職學(xué)生在學(xué)校內(nèi)(校園里)接受全日制教育畢業(yè)以后起算時(shí)間；“教育”一詞包含各種新知識(shí)、新技能、關(guān)鍵能力和綜合素質(zhì)的教育，主要是指受教育者出于提升個(gè)人職業(yè)能力，滿足個(gè)人興趣愛(ài)好，促進(jìn)個(gè)人學(xué)歷提升獲得文憑學(xué)位等不同目的，而接受的各種高質(zhì)量的非全日制教育(注：這里提到的非全日制教育并不排斥脫產(chǎn)學(xué)習(xí)，也不代表與全日制教育應(yīng)該實(shí)行不同的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn))。

根據(jù)這個(gè)繼續(xù)教育的簡(jiǎn)單定義，目前包括高等教育在內(nèi)的所有“學(xué)校教育”，嚴(yán)格意義上，都不是繼續(xù)教育。同理，本?？茖哟蔚母叩葘W(xué)歷繼續(xù)教育也不是(或不屬于)“高等教育”和“職業(yè)教育”；反之，高等教育、職業(yè)教育也不包含高等學(xué)歷繼續(xù)教育在內(nèi)。需要特別指出的是，“自學(xué)考試”制度本身僅僅作為一種考試制度存在，而非一種教育形式，因此，自學(xué)考試制度與繼續(xù)教育從來(lái)都“不在一個(gè)頻道上”。這些定義和結(jié)論對(duì)于理解和展開(kāi)本文后續(xù)的論述邏輯十分重要。

3.不同視角下繼續(xù)教育的內(nèi)部類別劃分思考

推進(jìn)繼續(xù)教育改革，需要把握住繼續(xù)教育的內(nèi)部類別劃分，可以有如下幾種角度。

(1)從不同學(xué)習(xí)內(nèi)容及結(jié)果的角度，可以將繼續(xù)教育分為有證書(shū)的繼續(xù)教育和無(wú)證書(shū)的繼續(xù)教育(簡(jiǎn)稱證書(shū)/非證書(shū))兩類。有證書(shū)的繼續(xù)教育又可以根據(jù)學(xué)習(xí)者獲得的證書(shū)的不同進(jìn)行細(xì)分，大的劃分可以籠統(tǒng)地歸結(jié)為兩大類，即學(xué)歷繼續(xù)教育和非學(xué)歷繼續(xù)教育，往小往細(xì)了分，又有許多具體類別(參見(jiàn)表1)。

表1 基于不同證書(shū)的繼續(xù)教育的內(nèi)部類別劃分

需要指出的是，基于這種分類考慮，在具體運(yùn)行中，有的學(xué)歷繼續(xù)教育并不一定同時(shí)允許申請(qǐng)和授予學(xué)位，而有的非學(xué)歷繼續(xù)教育的相關(guān)課程也可以授予學(xué)分，并非一定都是“非學(xué)分課程”。具體有學(xué)歷無(wú)學(xué)位、沒(méi)學(xué)歷有學(xué)分等情況，由繼續(xù)教育的辦學(xué)機(jī)構(gòu)(高校)根據(jù)實(shí)際需要確定。

(2)從不同學(xué)習(xí)方式的角度，可以將繼續(xù)教育分為遠(yuǎn)程(網(wǎng)絡(luò)、在線、函授)繼續(xù)教育、面授(社區(qū)集中學(xué)習(xí)、教室旁聽(tīng)、夜大)繼續(xù)教育、遠(yuǎn)程和面對(duì)面相混合的繼續(xù)教育等。

(3)從不同學(xué)習(xí)者的角度，可以將繼續(xù)教育分為在職人員繼續(xù)教育和無(wú)業(yè)(退休)人員繼續(xù)教育，專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育和其他人群繼續(xù)教育，例如公務(wù)員、工人、農(nóng)民、解放軍等的繼續(xù)教育。

(4)從不同辦學(xué)主體的角度，可以將繼續(xù)教育分為學(xué)校舉辦的繼續(xù)教育和非學(xué)校(社會(huì)繼續(xù)教育與培訓(xùn)機(jī)構(gòu)或行業(yè)企業(yè))舉辦的繼續(xù)教育。其中，學(xué)校又可以細(xì)分為專職從事繼續(xù)教育的學(xué)校，例如開(kāi)放大學(xué)(電大)、成人高校等和兼職開(kāi)展繼續(xù)教育的高校，例如普通高等學(xué)校(包括普通本科高校和高等職業(yè)學(xué)校)。普通高校兼職開(kāi)展繼續(xù)教育主要以設(shè)立相關(guān)繼續(xù)教育學(xué)院或者在本校相關(guān)學(xué)科院系內(nèi)部開(kāi)設(shè)繼續(xù)教育培訓(xùn)項(xiàng)目或課程的方式為社會(huì)成員提供繼續(xù)教育服務(wù)。

(5)從人才培養(yǎng)的不同方向的角度，可以將繼續(xù)教育分為專業(yè)(職業(yè))能力導(dǎo)向的繼續(xù)教育、技術(shù)技能導(dǎo)向的繼續(xù)教育、學(xué)術(shù)(創(chuàng)新研究)導(dǎo)向的繼續(xù)教育、公民素質(zhì)素養(yǎng)提升導(dǎo)向的繼續(xù)教育等。其中，專業(yè)(職業(yè))能力方向是繼續(xù)教育的優(yōu)勢(shì)和特色，技術(shù)技能方向是繼續(xù)教育的薄弱環(huán)節(jié)，學(xué)術(shù)(創(chuàng)新研究)方向是繼續(xù)教育有所忽視的方面，公民素質(zhì)素養(yǎng)方向是當(dāng)下及未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)和增長(zhǎng)點(diǎn)。

三、改革的核心路徑是以問(wèn)題為導(dǎo)向打好頂層設(shè)計(jì)與重點(diǎn)突破相結(jié)合的“組合拳”

科學(xué)制定繼續(xù)教育的改革方略，核心是回答怎么做的問(wèn)題。筆者認(rèn)為，針對(duì)繼續(xù)教育的實(shí)際情況，核心路徑是在瞄準(zhǔn)既定的戰(zhàn)略目標(biāo)前提下，立足突出問(wèn)題和體制機(jī)制難題，堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)、整體謀劃與重點(diǎn)突破、局部先行相結(jié)合，打好改革的系列“組合拳”。

1.問(wèn)題究竟有哪些——總體來(lái)說(shuō)與局部來(lái)看

當(dāng)前，我國(guó)繼續(xù)教育確實(shí)取得了長(zhǎng)足進(jìn)展和不少成績(jī)。但是深入分析，如果從不同的角度來(lái)看，有些成績(jī)，也可能被視為問(wèn)題。比如，招生規(guī)模的問(wèn)題。數(shù)據(jù)表明，2016年，67所試點(diǎn)普通高校本?？茖哟尉W(wǎng)絡(luò)學(xué)歷教育年度招生規(guī)模達(dá)到229.61萬(wàn)人。[4]如此大的招生規(guī)模，給相關(guān)高校帶來(lái)了不少壓力和風(fēng)險(xiǎn)，人才培養(yǎng)質(zhì)量難以保障。因此，分析繼續(xù)教育存在的問(wèn)題，既要從總體上把握住當(dāng)前存在的突出問(wèn)題和根本問(wèn)題，又要深入了解那些廣泛引起領(lǐng)導(dǎo)、社會(huì)、專家和學(xué)生高度關(guān)注的局部熱點(diǎn)焦點(diǎn)問(wèn)題。

第一，從總體來(lái)說(shuō)，繼續(xù)教育存在不少問(wèn)題、矛盾和挑戰(zhàn)。這些問(wèn)題，既有宏觀層面發(fā)展不平衡不充分的問(wèn)題，也有中觀層面學(xué)歷繼續(xù)教育和非學(xué)歷繼續(xù)教育發(fā)展不協(xié)調(diào)、不同步的問(wèn)題，還有微觀層面繼續(xù)教育定位不準(zhǔn)、質(zhì)量不高、聲譽(yù)不好、品質(zhì)不優(yōu)、特色不明、活力不夠、隊(duì)伍不強(qiáng)等問(wèn)題。改革的目的是為了解決問(wèn)題，掃除障礙。因此，除了要認(rèn)識(shí)和發(fā)現(xiàn)這些問(wèn)題的存在和具體表現(xiàn)，更要注重尋找“問(wèn)題背后的問(wèn)題”，發(fā)現(xiàn)不同問(wèn)題、現(xiàn)象、原因之間復(fù)雜的關(guān)系與聯(lián)系，尋找到產(chǎn)生這些問(wèn)題的體制機(jī)制源頭和背景，從而更好地系統(tǒng)謀劃、整體推進(jìn)，選擇最佳路徑和方案，尋求“一攬子”解決問(wèn)題。

總體層面存在的問(wèn)題，從源頭上講，主要是因?yàn)槿狈?guó)家層面統(tǒng)一的頂層設(shè)計(jì)和制度統(tǒng)籌造成的。這可以說(shuō)是一個(gè)制約繼續(xù)教育改革發(fā)展的根本性問(wèn)題，也是繼續(xù)教育領(lǐng)域法律法規(guī)不完善、領(lǐng)導(dǎo)體制不健全、辦學(xué)指導(dǎo)思想滯后、經(jīng)費(fèi)投入嚴(yán)重不足等諸多問(wèn)題及表現(xiàn)背后的根源所在。相比于其他類型教育，例如高等教育、職業(yè)教育，繼續(xù)教育的制度建設(shè)缺位與滯后不是“一點(diǎn)半點(diǎn)”，形勢(shì)嚴(yán)峻。盡管，在實(shí)踐探索和形式創(chuàng)新方面，繼續(xù)教育的形式不少，歷史也不短，制度建設(shè)的基礎(chǔ)和經(jīng)驗(yàn)也已經(jīng)十分豐富，但是具有長(zhǎng)遠(yuǎn)指導(dǎo)意義的國(guó)家層面統(tǒng)一的制度建設(shè)基本為“零”。到目前為止，國(guó)家層面沒(méi)有出臺(tái)專門(mén)的繼續(xù)教育法，教育部層面也沒(méi)有就統(tǒng)籌繼續(xù)教育事業(yè)的整體發(fā)展(包含學(xué)歷繼續(xù)教育和非學(xué)歷繼續(xù)教育)出臺(tái)相關(guān)專門(mén)的部門(mén)規(guī)章、發(fā)展規(guī)劃及日常管理規(guī)程，圍繞繼續(xù)教育業(yè)務(wù)及管理在協(xié)調(diào)教育部與其他相關(guān)部委、行業(yè)、地方等關(guān)系時(shí)缺乏共識(shí)基礎(chǔ)、制度依托和有效機(jī)制。專門(mén)的法律和規(guī)章制度等的缺失，導(dǎo)致繼續(xù)教育改革發(fā)展的支撐力不足，統(tǒng)籌力度不大，制約了長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

第二，從局部來(lái)看，部分普通高校學(xué)歷繼續(xù)教育規(guī)模過(guò)大乃至失控，社會(huì)反應(yīng)強(qiáng)烈，質(zhì)量生態(tài)已經(jīng)失衡。近年來(lái)，個(gè)別的試點(diǎn)普通高校網(wǎng)絡(luò)教育招生規(guī)模增長(zhǎng)過(guò)快過(guò)大，文憑含金量、學(xué)位獲取率和學(xué)生成材率不高，經(jīng)費(fèi)使用偏離教育屬性，辦學(xué)權(quán)轉(zhuǎn)移或者變相轉(zhuǎn)移、辦學(xué)行為難以有效監(jiān)管等問(wèn)題日益突出，已經(jīng)引起媒體和社會(huì)的廣泛關(guān)注、擔(dān)憂甚至批評(píng)，成為整個(gè)繼續(xù)教育領(lǐng)域最為突出的熱點(diǎn)焦點(diǎn)問(wèn)題。目前，這個(gè)問(wèn)題的風(fēng)險(xiǎn)正在加速積聚，越積越多，各方都在密切關(guān)注。解決普通高校學(xué)歷繼續(xù)教育的問(wèn)題，按照傳統(tǒng)的思維和常規(guī)的做法已經(jīng)難以奏效。從實(shí)施策略上講，對(duì)于高校學(xué)歷繼續(xù)教育的改革，已經(jīng)不能等到國(guó)家關(guān)于繼續(xù)教育的頂層設(shè)計(jì)整體出臺(tái)以后再行謀劃，而是要在進(jìn)行整個(gè)繼續(xù)教育頂層設(shè)計(jì)的同時(shí)，同步謀劃，同時(shí)部署。有時(shí)為了更加有效地解決好問(wèn)題，也不排斥采用臨時(shí)性的措施，只要做到以解決實(shí)際問(wèn)題為出發(fā)點(diǎn)即可。

局部層面暴露出來(lái)的部分普通高校學(xué)歷繼續(xù)教育質(zhì)量不高的問(wèn)題，主要是由于我國(guó)普通高校事實(shí)存在的“同校不同質(zhì)”的“雙軌運(yùn)行”繼續(xù)教育辦學(xué)體制及模式造成的；同時(shí)，保證和提升質(zhì)量的體制機(jī)制不健全不完善也是造成這些問(wèn)題的直接原因，主要表現(xiàn)為六個(gè)方面：一是現(xiàn)行的相關(guān)辦學(xué)體制與“質(zhì)量第一”的要求南轅北轍，越來(lái)越有利于招生規(guī)模擴(kuò)張，而無(wú)助于人才培養(yǎng)質(zhì)量提升，相關(guān)社會(huì)質(zhì)疑和媒體報(bào)道已經(jīng)很多。二是標(biāo)準(zhǔn)健全、科學(xué)合理、統(tǒng)一高效、監(jiān)管有力的管理體制遠(yuǎn)未形成，相關(guān)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管制度不健全，政策規(guī)制不統(tǒng)一，特別是體現(xiàn)在“免試入學(xué)”招生制度的享有方面。三是相關(guān)的政府公共服務(wù)機(jī)制與平臺(tái)建設(shè)有待加強(qiáng)，缺乏制度化、規(guī)范化、長(zhǎng)效化的創(chuàng)新機(jī)制。四是相關(guān)的投入體制不健全不平衡問(wèn)題突出，在全日制普通高等教育生均經(jīng)費(fèi)大幅增加的情況下，學(xué)歷繼續(xù)教育學(xué)生始終沒(méi)有生均經(jīng)費(fèi)。五是相關(guān)的學(xué)費(fèi)制度設(shè)計(jì)不合理不科學(xué)，學(xué)費(fèi)收取長(zhǎng)期不變，費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)較低，無(wú)法滿足提升人才培養(yǎng)質(zhì)量和填平辦學(xué)成本的需要。六是針對(duì)相關(guān)的學(xué)習(xí)者，缺乏簡(jiǎn)單易行、直接有效的激勵(lì)機(jī)制，不少激勵(lì)機(jī)制雖然見(jiàn)諸政策文件，但在落實(shí)層面“乏善可陳”。

2.頂層設(shè)計(jì)目標(biāo)所在——加快構(gòu)建新的“繼續(xù)教育國(guó)家制度”

“繼續(xù)教育國(guó)家制度”的建設(shè)并非新問(wèn)題，早在《教育部2011年工作要點(diǎn)》中就已經(jīng)提出要“推進(jìn)繼續(xù)教育國(guó)家制度建設(shè)”[5]。在此，筆者從探討繼續(xù)教育改革方略的角度，認(rèn)為繼續(xù)教育改革頂層設(shè)計(jì)的核心目標(biāo)就是要構(gòu)建新的繼續(xù)教育國(guó)家制度，這是旨在面向未來(lái)保障繼續(xù)教育長(zhǎng)遠(yuǎn)健康發(fā)展的根本性制度創(chuàng)新。關(guān)于“繼續(xù)教育國(guó)家制度”的構(gòu)建，需要明確兩個(gè)層面的問(wèn)題：第一，是要明確“繼續(xù)教育國(guó)家制度”的建設(shè)策略。第二，是要明確“繼續(xù)教育國(guó)家制度”的框架與要素。關(guān)于這些問(wèn)題的論述是筆者在充分學(xué)習(xí)貫徹教育部已有工作部署的基礎(chǔ)上，結(jié)合新時(shí)代繼續(xù)教育改革的新要求、新戰(zhàn)略后提出來(lái)的。

第一，明確“繼續(xù)教育國(guó)家制度”的建設(shè)策略。

盡管繼續(xù)教育國(guó)家制度問(wèn)題，已經(jīng)早在2011年就被官方提上議事日程。但是，在實(shí)踐層面，教育部并沒(méi)有就此項(xiàng)制度的具體內(nèi)涵、推進(jìn)策略、建設(shè)路徑等問(wèn)題做出進(jìn)一步的闡述和細(xì)致部署。今天的繼續(xù)教育已經(jīng)面臨新的主題和環(huán)境，繼續(xù)教育國(guó)家制度的構(gòu)建自然也應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，積極創(chuàng)新。關(guān)于此項(xiàng)制度的建設(shè)策略，可以先著手組織研究設(shè)計(jì)繼續(xù)教育國(guó)家制度相關(guān)的框架與要素，再行組織力量推動(dòng)制度的具體建設(shè)與落地實(shí)施工作。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，理想狀態(tài)是通過(guò)國(guó)家繼續(xù)教育法確立繼續(xù)教育國(guó)家制度的相關(guān)內(nèi)容并固化下來(lái)。如果短期內(nèi)，推動(dòng)立法有困難，也可以量力而行，尋求通過(guò)以國(guó)務(wù)院令或者教育部規(guī)章的方式推進(jìn)繼續(xù)教育國(guó)家制度的落地實(shí)施，將能做的事情先做起來(lái)，積極探索，穩(wěn)步推進(jìn)，積累經(jīng)驗(yàn)，待條件成熟時(shí)再推動(dòng)立法，上升為國(guó)家意志。

此外，可借助繼續(xù)教育國(guó)家制度的建設(shè)工作，推動(dòng)繼續(xù)教育領(lǐng)域的相關(guān)研究、資源整合、人才發(fā)現(xiàn)，促進(jìn)跨部門(mén)的溝通協(xié)調(diào)、地方經(jīng)驗(yàn)的梳理提煉、國(guó)際合作與交流等。最終目標(biāo)是通過(guò)構(gòu)建新的繼續(xù)教育國(guó)家制度，推動(dòng)繼續(xù)教育的治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平不斷提高，為發(fā)展具有中國(guó)特色、世界水平的一流繼續(xù)教育提供體制機(jī)制保障和國(guó)家制度支撐，為實(shí)現(xiàn)制度完備、辦學(xué)規(guī)范、監(jiān)管有力的繼續(xù)教育管理新體制，形成規(guī)模合適、結(jié)構(gòu)合理、布局優(yōu)化的繼續(xù)教育發(fā)展新格局奠定基礎(chǔ)，暢通中國(guó)教育現(xiàn)代化的“最后一公里”。

第二，明確“繼續(xù)教育國(guó)家制度”的框架與要素。

為方便讀者對(duì)“繼續(xù)教育國(guó)家制度”的整體概況一目了然，在此筆者簡(jiǎn)單給出一個(gè)“繼續(xù)教育國(guó)家制度”的框架圖(參見(jiàn)圖1)。

圖1 “繼續(xù)教育國(guó)家制度”框架

以下對(duì)“繼續(xù)教育國(guó)家制度”涉及的辦學(xué)層面與監(jiān)管層面相關(guān)10個(gè)要素分別展開(kāi)論述。

一是辦學(xué)層面的相關(guān)要素，主要包括：

(1)建立新的國(guó)家繼續(xù)教育辦學(xué)體制，推進(jìn)不同形式繼續(xù)教育各安其位、各展所長(zhǎng)、融合發(fā)展。對(duì)接繼續(xù)教育作為“單獨(dú)一類教育”的定位與要求，取消現(xiàn)有的“成人高等教育”體制及其相應(yīng)制度體系，建立新的終身教育理念下的學(xué)歷繼續(xù)教育和非學(xué)歷繼續(xù)教育辦學(xué)體制。對(duì)普通高校與成人高校、開(kāi)放大學(xué)(電大)等開(kāi)展學(xué)歷繼續(xù)教育進(jìn)行合理分工與定位，逐步推動(dòng)普通高校發(fā)揮自身學(xué)科師資等優(yōu)勢(shì)，主要面向社會(huì)成員提供高質(zhì)量的非學(xué)歷繼續(xù)教育。

(2)建立全國(guó)統(tǒng)一的繼續(xù)教育“免試入學(xué)”制度，實(shí)現(xiàn)辦學(xué)主體“自主招生、量力錄取、寬進(jìn)嚴(yán)出”。繼續(xù)教育是面向全體公民的開(kāi)放教育，接受繼續(xù)教育既是公民的一種需要也是一種權(quán)利。因此，繼續(xù)教育必然要求以學(xué)習(xí)者為中心，實(shí)行開(kāi)放式的免試入學(xué)制度。一方面，辦學(xué)機(jī)構(gòu)應(yīng)自覺(jué)按照實(shí)際“容納力”科學(xué)適度錄取學(xué)生；另一方面，政府也可以從“質(zhì)量第一”角度出發(fā)對(duì)辦學(xué)機(jī)構(gòu)設(shè)定“招生規(guī)模上限”。

(3)建立學(xué)歷繼續(xù)教育畢業(yè)生能力的國(guó)家測(cè)評(píng)制度，推動(dòng)全社會(huì)從看“學(xué)歷”向重“能力”轉(zhuǎn)變。這項(xiàng)制度既直接檢驗(yàn)學(xué)生本人，也可以從側(cè)面反映出辦學(xué)機(jī)構(gòu)人才培養(yǎng)的能力和水平。操作上，這項(xiàng)制度可在教育部領(lǐng)導(dǎo)和管理下，由具備相應(yīng)資質(zhì)且獲得教育部許可的社會(huì)第三方機(jī)構(gòu)具體實(shí)施。測(cè)評(píng)結(jié)果可以作為辦學(xué)機(jī)構(gòu)質(zhì)量評(píng)估的重要參考之一，也可以與經(jīng)費(fèi)投入、資源配置、準(zhǔn)入退出、表彰評(píng)優(yōu)等具體政策杠桿掛鉤。

(4)建立新的國(guó)家繼續(xù)教育教師管理制度，培植打贏繼續(xù)教育改革攻堅(jiān)戰(zhàn)的第一資源。貫徹落實(shí)《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的意見(jiàn)》精神，注重繼續(xù)教育自身規(guī)律與特點(diǎn)，建立面向社會(huì)、動(dòng)態(tài)開(kāi)放的新型繼續(xù)教育教師管理制度，在崗位聘任、職稱評(píng)聘、評(píng)優(yōu)評(píng)獎(jiǎng)、專業(yè)發(fā)展等方面堅(jiān)持以實(shí)踐能力和實(shí)際貢獻(xiàn)為第一原則，著力打造在深化改革、攻堅(jiān)克難、教書(shū)育人過(guò)程中“用得上”“立得住”“打得贏”的高水平專兼職教師隊(duì)伍。

(5)建立健全與繼續(xù)教育新的定位、職能和使命相匹配的國(guó)家繼續(xù)教育政策保障體系，補(bǔ)齊繼續(xù)教育發(fā)展的供給側(cè)短板。繼續(xù)教育作為“單獨(dú)一類教育”的定位和滿足全體公民終身學(xué)習(xí)需要的服務(wù)面向，不能只是作為一種學(xué)理探討，而應(yīng)成為實(shí)實(shí)在在的立法部署、政策供給、資源配置、經(jīng)費(fèi)投入、項(xiàng)目安排、組織領(lǐng)導(dǎo)、機(jī)構(gòu)設(shè)置等的依據(jù)和遵循。積極推動(dòng)建立專門(mén)的繼續(xù)教育領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和經(jīng)費(fèi)預(yù)算科目，確保在未來(lái)國(guó)家有關(guān)教育的重大改革、重要政策、重點(diǎn)項(xiàng)目中，繼續(xù)教育有位置、有實(shí)惠、有奔頭。

二是監(jiān)管層面的相關(guān)要素，主要包括：

(1)建立繼續(xù)教育的國(guó)家質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。堅(jiān)持和實(shí)現(xiàn)繼續(xù)教育的高質(zhì)量發(fā)展，首先要有標(biāo)準(zhǔn)。推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，應(yīng)堅(jiān)持借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與立足中國(guó)國(guó)情相結(jié)合、學(xué)歷繼續(xù)教育與非學(xué)歷繼續(xù)教育相統(tǒng)籌、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)與彰顯特色相支撐的原則，重在以標(biāo)準(zhǔn)為引領(lǐng)統(tǒng)一概念、增進(jìn)共識(shí)、劃清底線、鼓勵(lì)創(chuàng)新，營(yíng)造公平環(huán)境，樹(shù)立行業(yè)標(biāo)桿，推動(dòng)比學(xué)趕幫。通過(guò)國(guó)家質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)對(duì)影響繼續(xù)教育質(zhì)量因素的全覆蓋，包括教育教學(xué)的各個(gè)方面、人才培養(yǎng)的各個(gè)環(huán)節(jié)、人財(cái)物等各個(gè)層面都應(yīng)做出具體規(guī)定和指標(biāo)描述。

(2)建立國(guó)家繼續(xù)教育質(zhì)量評(píng)估制度。根據(jù)“繼續(xù)教育的國(guó)家質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”，建立相匹配的國(guó)家繼續(xù)教育質(zhì)量評(píng)估制度，實(shí)現(xiàn)質(zhì)量要求、質(zhì)量實(shí)施與質(zhì)量評(píng)估的統(tǒng)一。教育部牽頭組織或委托授權(quán)相關(guān)評(píng)估機(jī)構(gòu)定期對(duì)全國(guó)的繼續(xù)教育辦學(xué)機(jī)構(gòu)進(jìn)行質(zhì)量評(píng)估，面向社會(huì)發(fā)布質(zhì)量評(píng)估及排名報(bào)告。評(píng)估作為一項(xiàng)常規(guī)工作，是教育行政部門(mén)推進(jìn)“放管服”改革的重要抓手，有利于推動(dòng)行業(yè)自律、實(shí)現(xiàn)有進(jìn)有出，那些評(píng)估不合格的繼續(xù)教育機(jī)構(gòu)應(yīng)視情況責(zé)令整改或直接叫停。積極引入社會(huì)第三方機(jī)構(gòu)參與評(píng)估，積極將學(xué)習(xí)者的學(xué)習(xí)滿意度、學(xué)生畢業(yè)后的績(jī)效變化、用人單位的人才使用評(píng)價(jià)等綜合因素納入評(píng)估結(jié)果。

(3)創(chuàng)建繼續(xù)教育的整體資質(zhì)認(rèn)證體系。所有具體的認(rèn)證事項(xiàng)全部通過(guò)的，可以通過(guò)“整體資質(zhì)認(rèn)證”，并獲得認(rèn)證證書(shū)。這些具體的認(rèn)證事項(xiàng)，包括繼續(xù)教育機(jī)構(gòu)的辦學(xué)條件設(shè)施、信息化水平、學(xué)科、專業(yè)(項(xiàng)目)、課程、學(xué)分、證書(shū)、學(xué)位、教師等眾多事項(xiàng)。認(rèn)證實(shí)行自愿參加原則(但原則上，公辦繼續(xù)教育機(jī)構(gòu)必須參加)。認(rèn)證結(jié)果面向社會(huì)公示，作為社會(huì)及個(gè)人評(píng)價(jià)、選擇和認(rèn)可繼續(xù)教育機(jī)構(gòu)水平的重要參考。認(rèn)證的具體實(shí)施可由具備相應(yīng)資質(zhì)且獲得教育部許可的社會(huì)第三方機(jī)構(gòu)承擔(dān)。此外，對(duì)繼續(xù)教育機(jī)構(gòu)的課程及學(xué)分開(kāi)展認(rèn)證工作，也將有助于推進(jìn)“國(guó)家學(xué)分銀行”建設(shè)，為之積累經(jīng)驗(yàn)、奠定基礎(chǔ)。

(4)建立統(tǒng)一完備的國(guó)家繼續(xù)教育證書(shū)體系。繼續(xù)教育作為單獨(dú)的一類教育，應(yīng)該有一套專門(mén)的、統(tǒng)一的國(guó)家證書(shū)體系，主要涉及國(guó)家統(tǒng)一的繼續(xù)教育學(xué)分證書(shū)(需要完成規(guī)定的學(xué)歷或非學(xué)歷的繼續(xù)教育課程并達(dá)到學(xué)分授予要求)；非學(xué)歷繼續(xù)教育的課程結(jié)業(yè)證書(shū)(需完成規(guī)定的單科繼續(xù)教育課程)和項(xiàng)目結(jié)業(yè)證書(shū)(需完成規(guī)定的一組繼續(xù)教育課程)；學(xué)歷繼續(xù)教育的專業(yè)結(jié)業(yè)證書(shū)、畢業(yè)證書(shū)和肄業(yè)證書(shū)；學(xué)位證書(shū)(僅限達(dá)到一定學(xué)術(shù)水平或者專業(yè)技術(shù)水平的人員)。其中，繼續(xù)教育的學(xué)位證書(shū)是創(chuàng)新的難點(diǎn)，但也可能成為繼續(xù)教育的改革亮點(diǎn)，例如，率先實(shí)行繼續(xù)教育的副學(xué)士學(xué)位制度、繼續(xù)教育的專業(yè)技術(shù)學(xué)位制度等創(chuàng)新性探索。

(5)建立國(guó)家繼續(xù)教育智能化信息管理平臺(tái)。繼續(xù)教育由于服務(wù)人群廣、管理部門(mén)多、教育形式多樣、學(xué)習(xí)方式靈活、辦學(xué)主體多元等客觀原因，多年來(lái)國(guó)家層面統(tǒng)一的繼續(xù)教育信息管理平臺(tái)及相應(yīng)的信息統(tǒng)計(jì)制度一直沒(méi)有得到突破。然而，要想推進(jìn)繼續(xù)教育改革，這項(xiàng)工作是支撐性的基礎(chǔ)工程，不可或缺，也是繼續(xù)教育國(guó)家制度落地的重要一環(huán)。因此，充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，積極應(yīng)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、虛擬現(xiàn)實(shí)、區(qū)塊鏈等新興技術(shù)成果，加快建立全國(guó)統(tǒng)一的國(guó)家繼續(xù)教育智能化信息管理平臺(tái)具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。通過(guò)該平臺(tái)對(duì)繼續(xù)教育進(jìn)行全過(guò)程、全方位的質(zhì)量管理和過(guò)程監(jiān)控，基于該平臺(tái)建立繼續(xù)教育的信息統(tǒng)計(jì)制度，為繼續(xù)教育領(lǐng)域的科學(xué)決策提供數(shù)據(jù)分析服務(wù)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)繼續(xù)教育管理的現(xiàn)代化、信息化、便捷化、智能化。

3.重點(diǎn)突破從哪入手——先行啟動(dòng)普通高校學(xué)歷繼續(xù)教育體制機(jī)制改革

當(dāng)前，部分普通高校學(xué)歷繼續(xù)教育的質(zhì)量問(wèn)題已經(jīng)成為牽動(dòng)整個(gè)繼續(xù)教育改革“棋盤(pán)”的關(guān)鍵，特別是部分試點(diǎn)高校網(wǎng)絡(luò)學(xué)歷教育的質(zhì)量，更是一個(gè)“令人頭疼”但又難以決策的焦點(diǎn)問(wèn)題。新時(shí)代推進(jìn)繼續(xù)教育的改革，應(yīng)在質(zhì)量與規(guī)模、經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益之間，做出抉擇和理性判斷；否則，改革仍將難以推進(jìn)。貫徹黨的十九大精神，堅(jiān)持“高質(zhì)量發(fā)展”原則，未來(lái)改革的首要任務(wù)是果斷廢除實(shí)際存在的“雙軌運(yùn)行”辦學(xué)體制，以此消除“同校不同質(zhì)”的制度土壤，重塑普通高校學(xué)歷繼續(xù)教育的質(zhì)量生態(tài)。此外，結(jié)合上文中提到的影響普通高校學(xué)歷繼續(xù)教育質(zhì)量的相關(guān)體制機(jī)制障礙和約束，本文有針對(duì)性地提出以下六條改革對(duì)策，精準(zhǔn)施策、精準(zhǔn)改革、先行推進(jìn)、尋求突破。

一是改革相關(guān)辦學(xué)體制。確立學(xué)歷繼續(xù)教育屬于普通高校人才培養(yǎng)職能的一部分，將普通高校屬于“同一個(gè)專業(yè)”名下的學(xué)歷繼續(xù)教育與全日制高等教育歸攏到同一個(gè)學(xué)科學(xué)院(系、部)內(nèi)舉辦。建立“以學(xué)科學(xué)院為主體”的普通高校學(xué)歷繼續(xù)教育辦學(xué)體制，進(jìn)而逐步實(shí)現(xiàn)同一個(gè)專業(yè)下的繼續(xù)教育學(xué)生與全日制高等教育學(xué)生“學(xué)在同一學(xué)院、受教同一教師、堅(jiān)持同一標(biāo)準(zhǔn)、達(dá)到同一質(zhì)量、取得同樣證書(shū)、授予同等學(xué)位”。事實(shí)上，一旦實(shí)行這樣的改革，一些普通高校有可能會(huì)重新評(píng)估本校舉辦學(xué)歷繼續(xù)教育的必要性和可行性。

二是改革相關(guān)內(nèi)外部管理體制。堅(jiān)持“質(zhì)量第一、效益第一、政策統(tǒng)一”的內(nèi)涵式發(fā)展原則，逐步探索建立標(biāo)準(zhǔn)健全、科學(xué)合理、統(tǒng)一高效、監(jiān)管有力、競(jìng)爭(zhēng)有序的普通高校學(xué)歷繼續(xù)教育管理體制，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)歸口管理、分類指導(dǎo)。盡快啟動(dòng)普通高校學(xué)歷繼續(xù)教育辦學(xué)質(zhì)量評(píng)估工作。按照“放管服”改革精神，適時(shí)取消試點(diǎn)普通高校網(wǎng)絡(luò)教育“統(tǒng)考”制度。積極借助信息化手段加強(qiáng)學(xué)歷繼續(xù)教育教學(xué)行為的規(guī)范管理和事中事后監(jiān)管。根據(jù)教育規(guī)律和學(xué)生實(shí)際，建立靈活開(kāi)放的學(xué)習(xí)制度和教學(xué)管理制度，并賦予普通高校更多的自主權(quán)和決定權(quán)，以便積極進(jìn)行相關(guān)探索。

三是創(chuàng)新相關(guān)公共服務(wù)機(jī)制。不斷完善政府公共服務(wù)機(jī)制及服務(wù)支撐平臺(tái)建設(shè)。建設(shè)服務(wù)高校學(xué)歷繼續(xù)教育的行業(yè)組織、專家智庫(kù)等，組織開(kāi)展針對(duì)重大問(wèn)題的協(xié)同創(chuàng)新研究。設(shè)立高校學(xué)歷繼續(xù)教育教師及管理人員的發(fā)展基金和項(xiàng)目，服務(wù)教師及管理人員的專業(yè)水平和能力提升。組織高校學(xué)歷繼續(xù)教育優(yōu)秀成果評(píng)選和典型經(jīng)驗(yàn)交流。建立問(wèn)題的上訴渠道和受理機(jī)制、重要建議的上報(bào)渠道和采納機(jī)制。建立專門(mén)的繼續(xù)教育管理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)政策統(tǒng)籌與公共服務(wù)。

四是改革相關(guān)投入機(jī)制。科學(xué)測(cè)算普通高校學(xué)歷繼續(xù)教育人才培養(yǎng)所需要的各項(xiàng)成本和經(jīng)費(fèi)總額，參照教育部現(xiàn)行關(guān)于全日制高等教育學(xué)生以及人力資源社會(huì)保障部關(guān)于專業(yè)技術(shù)人員的繼續(xù)教育經(jīng)費(fèi)投入相關(guān)規(guī)定，提出合理的普通高校學(xué)歷繼續(xù)教育經(jīng)費(fèi)投入標(biāo)準(zhǔn)，建立國(guó)家財(cái)政投入、學(xué)校自籌投入、社會(huì)贊助捐助、學(xué)生繳納學(xué)費(fèi)等多元化的經(jīng)費(fèi)投入保障機(jī)制，實(shí)現(xiàn)普通高校學(xué)歷繼續(xù)教育學(xué)生經(jīng)費(fèi)投入“零的突破”，改變針對(duì)不同類型教育的學(xué)生財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入不平衡不充分不公平的突出問(wèn)題。

五是改革相關(guān)學(xué)費(fèi)制度。按照“公益屬性、動(dòng)態(tài)調(diào)整、收費(fèi)有據(jù)、物有所值、雙方自愿、兼顧公平”的思路，建立普通高校學(xué)歷繼續(xù)教育的學(xué)費(fèi)收取制度。由高校自主設(shè)計(jì)本校通用的學(xué)費(fèi)收取制度，相關(guān)收取方式和收取額度須經(jīng)物價(jià)主管部門(mén)備案后實(shí)施?？茖W(xué)設(shè)定合理的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及額度，既要保證填補(bǔ)必要的辦學(xué)成本和達(dá)到國(guó)家規(guī)定的質(zhì)量要求，又要盡可能地減少學(xué)生負(fù)擔(dān)。根據(jù)不同高校的實(shí)際情況，同一個(gè)專業(yè)同一年度的學(xué)歷繼續(xù)教育學(xué)生和全日制高等教育學(xué)生的學(xué)費(fèi)可以實(shí)行不同的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，原則上繼續(xù)教育學(xué)生的學(xué)費(fèi)可以高于全日制學(xué)生的學(xué)費(fèi)。

六是完善相關(guān)激勵(lì)機(jī)制。探索更為有效的直接面向受教育者個(gè)人的學(xué)習(xí)激勵(lì)機(jī)制。對(duì)于積極參加學(xué)歷繼續(xù)教育的企事業(yè)單位職工實(shí)行帶薪學(xué)習(xí)假制度，減免個(gè)人所得稅或直接給予補(bǔ)貼等激勵(lì)措施；對(duì)參加繼續(xù)教育的職工所在的單位實(shí)行稅收減免政策或直接給予補(bǔ)貼；探索建立公民繼續(xù)教育“學(xué)習(xí)券”制度并以此支付和抵消部分學(xué)歷繼續(xù)教育的學(xué)費(fèi)；發(fā)揮“學(xué)分銀行”制度優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)學(xué)歷繼續(xù)教育和非學(xué)歷繼續(xù)教育之間、不同學(xué)歷繼續(xù)教育機(jī)構(gòu)之間的學(xué)分互認(rèn)與轉(zhuǎn)換，盡量縮短學(xué)習(xí)者的學(xué)習(xí)時(shí)間，減少重復(fù)勞動(dòng)；量身定制與受教育者切身利益相關(guān)聯(lián)的針對(duì)性激勵(lì)措施，比如將學(xué)歷繼續(xù)教育成果與專業(yè)技術(shù)人員的職稱評(píng)聘、農(nóng)民工的進(jìn)城落戶積分相掛鉤等。

四、改革實(shí)施的前提條件是強(qiáng)調(diào)從供給側(cè)發(fā)力完善配套保障措施

正所謂“一分部署,九分落實(shí)”。改革藍(lán)圖畫(huà)定后，關(guān)鍵是落實(shí)。改革邏輯再好，方略再實(shí)，如果不能落地，某種意義上就等于沒(méi)有。因此，改革的實(shí)施更為重要。但是，如果沒(méi)有相關(guān)的配套保障措施“扶一把，送一程”“保駕護(hù)航”，再好的設(shè)計(jì)也難以推動(dòng)、難有實(shí)效。因此，從供給側(cè)改革的角度看，相關(guān)保障措施到不到位是有效實(shí)施繼續(xù)教育改革方略的前提條件。這些保障措施，主要是指與改革工作本身相關(guān)的工作經(jīng)費(fèi)、項(xiàng)目抓手、組織領(lǐng)導(dǎo)、進(jìn)度安排等。

1.謀劃改革本身的工作經(jīng)費(fèi)要保證先到位

繼續(xù)教育整個(gè)事業(yè)的改革發(fā)展需要加大經(jīng)費(fèi)投入，尤其是建立生均經(jīng)費(fèi)制度，這是毋庸置疑的。但是，這一點(diǎn)要想從期待變成現(xiàn)實(shí)，還需要立法保證、領(lǐng)導(dǎo)決策、財(cái)政預(yù)算等多方面達(dá)成共識(shí)，所需時(shí)日不會(huì)太短。因此，這件事情急不得。然而，作為改革的先期謀劃階段，相關(guān)的頂層設(shè)計(jì)、制度建設(shè)、工程項(xiàng)目啟動(dòng)等具體工作一樣不能等，不能停，這些工作都是需要專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的。如果沒(méi)有明確的經(jīng)費(fèi)渠道和充足的經(jīng)費(fèi)保障，這些與改革自身相關(guān)的設(shè)計(jì)性環(huán)節(jié)就很難取得預(yù)期效果。因此，保證改革相關(guān)的工作經(jīng)費(fèi)和工程項(xiàng)目的啟動(dòng)經(jīng)費(fèi)按時(shí)到位，是謀劃和實(shí)施改革的前提條件之一。

2.繼續(xù)教育要有自己的“雙一流”建設(shè)工程

當(dāng)前，中央正在高等教育領(lǐng)域統(tǒng)籌實(shí)施“世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)”工程。這是黨中央、國(guó)務(wù)院做出的重大戰(zhàn)略決策，對(duì)于提升中國(guó)高等教育的綜合實(shí)力、國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力和質(zhì)量，建設(shè)高等教育強(qiáng)國(guó)具有重要意義。為了加快推進(jìn)繼續(xù)教育改革，凝神聚力，鼓舞士氣，同樣也有必要推出繼續(xù)教育領(lǐng)域的“世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)”(雙一流)工程。參照高等教育“雙一流”工程相關(guān)做法與經(jīng)驗(yàn)，由中央和地方財(cái)政統(tǒng)籌安排，遴選一批有望成為世界一流的繼續(xù)教育高校進(jìn)行重點(diǎn)建設(shè)。如果繼續(xù)教育“雙一流”工程能夠得以實(shí)施，那么，可以改善全體人民的終身學(xué)習(xí)條件和環(huán)境，為全體公民提供更優(yōu)質(zhì)的教育資源、更高水平的教育服務(wù)和更加公平的學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)，從而惠及十幾億學(xué)習(xí)者。同時(shí)，也使繼續(xù)教育改革工作有了具體的抓手，便于將改革的藍(lán)圖落到實(shí)處，持續(xù)用力，久久為功。

3.加強(qiáng)繼續(xù)教育改革的組織領(lǐng)導(dǎo)

統(tǒng)籌推進(jìn)繼續(xù)教育改革，是一項(xiàng)重大的、復(fù)雜的、全新的系統(tǒng)工程。本文探討提出的相關(guān)改革設(shè)想，涉及理念創(chuàng)新、頂層設(shè)計(jì)、流程再造、制度重構(gòu)等多方面深層問(wèn)題，改革幅度大，涉及部門(mén)多，是對(duì)當(dāng)前繼續(xù)教育的一場(chǎng)全面改革和綜合手術(shù)，改革成功需要強(qiáng)有力的組織領(lǐng)導(dǎo)。因此，建議在“國(guó)家教育體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組”的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)下，國(guó)家層面成立“繼續(xù)教育改革領(lǐng)導(dǎo)小組”，主要負(fù)責(zé)統(tǒng)籌推進(jìn)繼續(xù)教育改革相關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)、決策、設(shè)計(jì)、組織、實(shí)施、協(xié)調(diào)、評(píng)價(jià)等工作，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，設(shè)在教育部。相關(guān)日常工作由教育部現(xiàn)有相關(guān)司局(處室)承擔(dān)，若以后繼續(xù)教育的專門(mén)機(jī)構(gòu)能夠成立，則改由該專門(mén)機(jī)構(gòu)承擔(dān)。

4.明確改革的時(shí)間表與路線圖

統(tǒng)籌規(guī)劃和安排好改革的時(shí)間表、路線圖是改革成功的必要條件。從各方面情況來(lái)看，2018年是改革開(kāi)放40周年，預(yù)計(jì)將會(huì)成為各條戰(zhàn)線推出重大改革舉措的關(guān)鍵年和扎堆年?？梢灶A(yù)判，2018年全社會(huì)的改革氛圍更加濃厚，民眾對(duì)改革的接受度將會(huì)有所提升，是啟動(dòng)重大改革的有利年份。因此，推進(jìn)繼續(xù)教育改革應(yīng)該抓緊謀劃，爭(zhēng)取在2018年出臺(tái)繼續(xù)教育改革的總體方案，先行推出并啟動(dòng)實(shí)施一批重點(diǎn)改革項(xiàng)目與舉措，重點(diǎn)推出繼續(xù)教育的“雙一流”建設(shè)工程，發(fā)布首批建設(shè)高校名單，釋放出強(qiáng)烈的改革信號(hào)和政策紅利。接下來(lái)的2019年，按照既定的改革方案全面啟動(dòng)實(shí)施相關(guān)改革項(xiàng)目與舉措，扎實(shí)推進(jìn)并完成繼續(xù)教育相關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能調(diào)整、人員配置，穩(wěn)步推進(jìn)繼續(xù)教育“雙一流”建設(shè)，布局繼續(xù)教育深層次體制機(jī)制改革工作等。

爭(zhēng)取到2020年，新的繼續(xù)教育國(guó)家制度雛形初現(xiàn)、高校學(xué)歷繼續(xù)教育質(zhì)量生態(tài)得以改善，改革取得突破性進(jìn)展，中國(guó)繼續(xù)教育發(fā)展的態(tài)勢(shì)良好，繼續(xù)教育、學(xué)校教育(特指高等教育)、職業(yè)教育三足鼎立、平等競(jìng)爭(zhēng)的格局基本形成。繼續(xù)教育作為“單獨(dú)一類教育”的定位及理念深入人心，成為共識(shí)。在學(xué)歷繼續(xù)教育方面，涌現(xiàn)出一批具有中國(guó)特色、有望進(jìn)入世界一流繼續(xù)教育高校行列的新興特色大學(xué)，定位更加明確，質(zhì)量大幅提升；在非學(xué)歷繼續(xù)教育方面，各種繼續(xù)教育新模式、新方式不斷出現(xiàn)，百花齊放、惠及全民，在滿足人民個(gè)性化、多樣化的終身學(xué)習(xí)需求方面取得明顯進(jìn)展。

五、結(jié)束語(yǔ)

本文就新時(shí)代繼續(xù)教育改革的邏輯與方略問(wèn)題做了初步探討，提出了一些設(shè)想與思考，主要基于筆者作為一名繼續(xù)教育的一線工作者、研究者以及觀察者多年來(lái)的所見(jiàn)、所聞、所思、所想。從各個(gè)渠道獲取的信息表明，改革已經(jīng)成為繼續(xù)教育的首要主題，也成為時(shí)下政府關(guān)心的重大議題之一。筆者所提出的一些理念和思路，僅僅代表個(gè)人淺見(jiàn)，或可拋磚引玉。研究過(guò)程中，獲得了相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、專家和同事們的洞見(jiàn)啟發(fā)，也得到了他們的悉心指導(dǎo)和教誨，在此一并感謝。未來(lái)，關(guān)于繼續(xù)教育改革的問(wèn)題仍將是一個(gè)熱門(mén)話題和實(shí)踐難題。本文論及的繼續(xù)教育國(guó)家制度的構(gòu)建、高校學(xué)歷繼續(xù)教育質(zhì)量提升等問(wèn)題，還有待進(jìn)一步深入探究、嚴(yán)格論證和實(shí)踐檢驗(yàn)。特別是繼續(xù)教育質(zhì)量的問(wèn)題，是一個(gè)常談常新的話題。筆者期待著更多有志于繼續(xù)教育改革發(fā)展的熱心人士參與到這項(xiàng)工作中來(lái)，為辦好繼續(xù)教育貢獻(xiàn)更多的智慧和力量，共同開(kāi)啟繼續(xù)教育美好的明天。

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