全國政協委員湯維建：修改《破產法》 破解“執(zhí)行難”

本刊記者 王純

“執(zhí)行難”是我國法治建設過程中所遭遇的最大難題之一。十八屆四中全會在《全面推進依法治國若干重大問題的決定》中提出“切實解決執(zhí)行難”目標，最高人民法院采取了諸多務實而有力的舉措，向“執(zhí)行難”發(fā)起了“全面進攻”的攻堅戰(zhàn)。然而盡管如此，“執(zhí)行難”問題依然存在。第十三屆全國政協委員、中國人民大學法學院博士生導師、民革中央常委湯維建今年在提案中關注了該問題，記者就此對其進行了采訪。

《人民周刊》：您今年的提案建議修改《破產法》中的相關內容，主要是針對哪一部分內容？原因又是什么？

湯維建：在目前市場經濟條件下，優(yōu)勝劣汰機制的企業(yè)破產法尚不夠健全和完善，使大量的“僵尸企業(yè)”陷在執(zhí)行程序中難以通過破產程序出清，這在客觀上加劇了“執(zhí)行難”。為此建議在《企業(yè)破產法》中增加兩個內容：一個是法院依職權主動宣告破產的制度，另一個是檢察機關有權提起破產申請的制度。

2017年1月20日，最高人民法院發(fā)布《關于執(zhí)行案件移送破產審查若干問題的指導意見》，確定了“執(zhí)行轉破產”程序，但該程序仍然需要取得申請執(zhí)行人或被申請執(zhí)行人的書面同意，本質上仍然屬于當事人申請啟動破產程序，而不屬于法院依職權主動實行“訴訟轉破產”或“執(zhí)行轉破產”程序。而實踐中，無論是債權人還是債務人，他們申請破產或同意由執(zhí)行程序轉為破產程序的內在動因均不足，這不利于企業(yè)破產法功能的充分發(fā)揮。因而目前有必要通過修改《企業(yè)破產法》，規(guī)定法院在特定情形下，可以根據職權直接將訴訟程序或執(zhí)行程序轉為破產程序，而無須取得訴訟當事人或申請執(zhí)行人、被申請執(zhí)行人的同意。法院依職權主動宣告破產必須符合三個條件：一是債務人具備破產條件或破產原因；二是債權人或債務人等利害關系人經過法院行使釋明權，仍拒絕提出破產聲請或者同意實行向破產程序的轉化；三是債權人和債務人之間的糾紛處在法院的審判或執(zhí)行之中。如果糾紛案件尚未進入法院領域，法院不得主動依職權宣告?zhèn)鶆杖似飘a。

我認為，我國有必要確立檢察機關提起破產申請的制度。主要原因在于：第一，國家尤其需要借助破產手段實行宏觀調節(jié)，促進供給側結構性改革。這一重要任務若完全靠當事人加以實現，是很困難的，因而需要在當事人申請主義為主的前提下，輔之以適當的國家機關公權主義。第二，國家機關公權主義落實在人民檢察院的身上是最理想的?！稇椃ā返?29條規(guī)定檢察機關是國家法律監(jiān)督機關，破產程序應予發(fā)動而不發(fā)動，檢察院就應當行使其法律監(jiān)督權，主動提起破產申請。第三，破產案件屬于特殊種類的經濟糾紛案件，往往具有人數眾多、涉及面廣、影響面寬等特點，而且有的破產案件直接關系著國家經濟秩序的局部穩(wěn)定和社會公共利益。當前我國《民事訴訟法》第55條已經賦予檢察機關提起公益訴訟的權利，鑒于破產案件的以上特點，對于一定范圍內的破產案件，賦予檢察機關以破產申請權是很有必要的。當然，檢察機關提起破產申請應當經過前置程序，只有相關債權人、債務人或其他有權提出申請的人不提出破產申請，檢察機關才能提出破產申請，檢察機關提出破產申請應作為最后的保障機制對待。

《人民周刊》：在我國司法實踐中，破產申請原則上都是由債權人或債務人提出，目前還沒有公權力機關提出破產一說。您在提案中建議，不僅可以由法院依職權主動宣告破產，還可以由檢察機關提出破產申請，但這樣是否會導致檢察機關在原有工作的基礎上又增加了很大的工作量？

湯維建：由檢察機關提出的破產申請應有范圍上的限制，并非所有的破產案件檢察機關均可以提出破產申請。其范圍可考慮限定為以下幾種類型：混雜有破產詐欺罪、和解詐欺罪、過怠破產罪、破產賄賂罪等破產犯罪的案件；涉及債權人人數多、債務額高、社會影響大、容易引起群體性紛爭或事件的破產案件；涉及國計民生、關系社會安定、影響社會公共利益、與政策性破產相關、破產善后處置較為復雜、職工安置難度大等破產案件；檢察機關認為有必要自己提出申請的破產案件。

《人民周刊》：我了解到，您在今年兩會上還有一個關于制定《個人破產法》的提案，不知是基于怎樣的背景和考慮？

湯維建：是的，我國目前僅有《企業(yè)破產法》而沒有《個人破產法》，難以滿足實際需要，我建議制定我國的《個人破產法》。首先，我認為這是深化依法治國實踐、完善中國特色社會主義法律體系的需要，也是破解“執(zhí)行難”的需要。在所見到的各種“執(zhí)行難”的案例中，有相當一部分（據最高人民法院2018年1月通報，約占三分之一）實際上就是破產案件。由于缺乏《個人破產法》，這類事實上的破產案件永遠成了“執(zhí)行難”的分母，永遠無法在執(zhí)行程序中“出清”。

好處之二，它會有利于對企業(yè)法人和自然人實行同等的法律保護?，F代的破產法既有清算功能，也有保護功能，破產法中的強制和解制度、自由財產制度和免責制度等等，都是對債務人進行破產保護的制度，如果缺乏《個人破產法》，對陷入債務困境中的自然人而言，就難以享受到由破產法帶來的法律保護“紅利”，他們所負的債務也永遠無法通過法律途徑加以免除，這對他們而言，顯然有失公平。

好處之三，這是我國破產法治發(fā)展基本規(guī)律的體現和要求。我國現行《企業(yè)破產法》的前身是于1986年12月2日通過的《企業(yè)破產法（試行）》。該法的適用范圍是“全民所有制企業(yè)”。1991年4月9日修改《民事訴訟法》時增加了一章（第19章），專門規(guī)定了“企業(yè)法人破產還債程序”，將破產法的適用范圍擴大到了所有的企業(yè)法人。2006年8月，整合前述兩方面的破產規(guī)范，制定了統(tǒng)一的《企業(yè)破產法》。該法施行至今已有十余年，目前已經到了再次擴大適用范圍的時候，我國適應破產法治的發(fā)展規(guī)律，擴大破產法的適用范圍，確立個人破產制度，已屬勢在必行。

另外，《企業(yè)破產法》的實施已經為處理個人破產事務積累了較為豐富的經驗，最高人民法院先后通過了數個相關的司法解釋，對破產程序的運用經驗進行了總結和概括，一個較為成熟的具有中國特色的企業(yè)破產處理機制已經比較穩(wěn)定地形成，這些為個人破產制度和機制的形成，奠定了一個很好的基礎。

我還要說的是，《民事訴訟法》《合伙企業(yè)法》等法律中已有個人破產制度的雛形?！睹袷略V訟法》第235條規(guī)定：對于自然人的強制執(zhí)行，如果被執(zhí)行人確實無財產可供執(zhí)行，并且已喪失勞動能力，且無其他財產來源，人民法院則應裁定終結執(zhí)行程序。該條規(guī)定，其實就可以看成破產規(guī)范的特殊運用?！逗匣锲髽I(yè)法》也規(guī)定，在合伙企業(yè)符合法定條件的情況下，可以被宣告破產；合伙企業(yè)的破產必然連帶合伙人的個人破產，而缺乏《個人破產法》，《合伙企業(yè)法》所規(guī)定的破產制度就很難落地。

在立法體例的選擇上，我認為確立個人破產制度既可以采用修改《企業(yè)破產法》的做法，也可采取單獨制定《個人破產法》的形式，我個人更傾向于制定單獨的《個人破產法》。