《財(cái)政部關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對(duì)地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》解讀

近日，財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對(duì)地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》（財(cái)金〔2018〕23號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《通知》）。《通知》旨在規(guī)范金融企業(yè)對(duì)地方政府和國有企業(yè)投融資行為，與地方政府債務(wù)管理等政策形成合力，共同防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

一、《通知》出臺(tái)的背景是什么？

2014年修訂的預(yù)算法和《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號(hào)）實(shí)施以來，地方各級(jí)政府加快建立規(guī)范的舉債融資機(jī)制，防范化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，取得了階段性成效。但當(dāng)前一些地方政府依然存在違法違規(guī)和變相舉借債務(wù)的問題，舉債方式日益多樣化，風(fēng)險(xiǎn)不斷增加。這其中既有部分地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)觀不正確、部門項(xiàng)目審批責(zé)任不落實(shí)等原因，也有金融企業(yè)推波助瀾的因素。一些金融企業(yè)在經(jīng)營(yíng)過程中存在放松風(fēng)險(xiǎn)管控、助推地方債務(wù)規(guī)模膨脹的問題。

以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控工作。中央政治局會(huì)議、全國金融工作會(huì)議、國務(wù)院常務(wù)會(huì)議均對(duì)防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)做出專門部署。黨的十九大提出，特別是要堅(jiān)決打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)等攻堅(jiān)戰(zhàn)。為進(jìn)一步督促金融企業(yè)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控和財(cái)務(wù)管理，嚴(yán)格執(zhí)行國有金融資本管理制度，進(jìn)一步防控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，我們起草了《通知》。

二、起草《通知》遵循了哪些原則？

在《通知》起草過程中，我們堅(jiān)持了以下原則：

一是堅(jiān)持強(qiáng)化監(jiān)管。國有金融企業(yè)在滿足實(shí)體經(jīng)濟(jì)融資需求、服務(wù)地方發(fā)展建設(shè)等方面發(fā)揮了積極作用。在肯定成績(jī)的同時(shí)，《通知》以強(qiáng)化監(jiān)管為主要目的，對(duì)國有金融企業(yè)參與地方建設(shè)融資過程中確實(shí)存在的亂象和不規(guī)范行為加強(qiáng)監(jiān)管，及時(shí)紓解和糾偏。二是堅(jiān)持突出重點(diǎn)。《通知》在梳理國有金融企業(yè)參與地方建設(shè)投融資各條線業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)從財(cái)務(wù)管理和國有金融資本管理的角度，如資本金出資的真實(shí)性和現(xiàn)金流是否全面覆蓋等予以規(guī)范。三是堅(jiān)持問題導(dǎo)向。《通知》以問題為導(dǎo)向，以解決當(dāng)前國有金融企業(yè)參與地方發(fā)展建設(shè)存在的不規(guī)范、高風(fēng)險(xiǎn)問題入手，提出可持續(xù)的監(jiān)管約束，為國有金融企業(yè)主動(dòng)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控和財(cái)務(wù)管理營(yíng)造良好的制度環(huán)境。四是堅(jiān)持穩(wěn)妥有序。《通知》禁止國有金融企業(yè)協(xié)助地方政府違法違規(guī)和變相舉借債務(wù)的行為，同時(shí)注意把控政策力度，既要避免對(duì)國有金融企業(yè)正常運(yùn)營(yíng)造成過大沖擊，又要防范存量債務(wù)資金鏈斷裂，形成“處置風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)”。

三、《通知》的主要內(nèi)容是什么？

《通知》共十七條意見。一是關(guān)于總體要求和審查重點(diǎn)。要求國有金融企業(yè)嚴(yán)格落實(shí)《預(yù)算法》等要求，在支持地方發(fā)展建設(shè)過程中，規(guī)范投融資行為。明確國有金融企業(yè)應(yīng)加強(qiáng)“穿透式”資本金審查，并審慎評(píng)估融資主體還款能力，確保自有經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流覆蓋應(yīng)還債務(wù)本息。二是關(guān)于投資基金、資產(chǎn)管理、PPP等重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)防控。要求國有金融企業(yè)在與地方政府合作設(shè)立投資基金、開展資產(chǎn)管理和金融中介業(yè)務(wù)，以及參與PPP項(xiàng)目融資時(shí)，不得為地方政府違法違規(guī)或變相舉債提供支持。要求政策性、開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)和政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)按照市場(chǎng)化方式運(yùn)作。同時(shí)，明確國有金融企業(yè)不得對(duì)地方政府統(tǒng)一授信。三是關(guān)于財(cái)務(wù)、資本管理要求和績(jī)效評(píng)價(jià)。明確國有金融企業(yè)應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行出資管理、財(cái)務(wù)管理和產(chǎn)權(quán)管理有關(guān)規(guī)定，防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和國有資產(chǎn)流失。要求國有金融企業(yè)積極配合整改。對(duì)于違法違規(guī)提供融資的，下調(diào)金融企業(yè)績(jī)效評(píng)價(jià)等級(jí)。同時(shí)，明確了財(cái)政部門的監(jiān)督檢查職責(zé)。

四、《通知》要求國有金融企業(yè)參與地方建設(shè)融資時(shí)應(yīng)審查評(píng)估的重點(diǎn)是什么？

為督促國有金融企業(yè)盡職調(diào)查、嚴(yán)格把關(guān)，《通知》第二、三條明確了國有金融企業(yè)參與地方建設(shè)融資時(shí)應(yīng)審查評(píng)估的重點(diǎn)。其中，第二條要求資本金審查應(yīng)堅(jiān)持“穿透原則”，既要關(guān)注項(xiàng)目資本金本身是否符合規(guī)定，若發(fā)現(xiàn)存在“名股實(shí)債”等違規(guī)操作的，不得向其提供融資，還需向上“穿透”審查，重點(diǎn)關(guān)注以債務(wù)性資金違規(guī)出資等問題。第三條重點(diǎn)要求自有經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流能夠覆蓋應(yīng)還債務(wù)本息，避免國有金融企業(yè)依賴政府信用、放松風(fēng)險(xiǎn)管控。同時(shí)，項(xiàng)目現(xiàn)金流涉及可行性缺口補(bǔ)助、政府付費(fèi)、財(cái)政補(bǔ)貼等財(cái)政資金安排的，應(yīng)認(rèn)真核實(shí)地方政府履行相關(guān)程序的合規(guī)性和完備性。

五、《通知》對(duì)國有金融企業(yè)與地方政府合作設(shè)立投資基金等行為提出了哪些具體要求？

當(dāng)前，國有金融企業(yè)參與地方政府違法違規(guī)和變相舉債，存在一些重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域。如，與地方政府合作設(shè)立實(shí)為債務(wù)融資平臺(tái)的投資基金，發(fā)行資產(chǎn)管理產(chǎn)品籌資與地方建設(shè)項(xiàng)目債務(wù)對(duì)接，通過與地方政府及其部門簽署一攬子協(xié)議等方式“捆綁”地方政府信用，在為地方國有企業(yè)提供債券發(fā)行中介服務(wù)時(shí)強(qiáng)調(diào)政府背景，參與“偽PPP”項(xiàng)目投融資等。

《通知》第四至十條根據(jù)上述業(yè)務(wù)的不同特征，提出了規(guī)范要求。其中，第四條重點(diǎn)防控將投資基金異化為債務(wù)融資平臺(tái)。第五條重點(diǎn)要求資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)按“穿透原則”加強(qiáng)資金投向管理。第六條重點(diǎn)要求政策性開發(fā)性金融按市場(chǎng)化原則在業(yè)務(wù)范圍內(nèi)審慎合規(guī)授信。第七條重點(diǎn)防控對(duì)地方政府統(tǒng)一授信的行為。第八條重點(diǎn)防控金融中介業(yè)務(wù)中明示或暗示政府信用支持的行為。第九條重點(diǎn)規(guī)范了國有金融企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)行為，要求國有金融企業(yè)以PPP項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作為融資前提條件，避免PPP異化為新的融資平臺(tái)。第十條重點(diǎn)規(guī)范了政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)行為。

六、《通知》從出資管理等方面對(duì)國有金融企業(yè)規(guī)范投融資行為作出了哪些規(guī)定？

《通知》第十一、十二、十三條分別從出資管理、財(cái)務(wù)管理和產(chǎn)權(quán)管理的角度，提出了規(guī)范要求，以防控金融企業(yè)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和國有金融資產(chǎn)流失。其中，出資管理方面，針對(duì)個(gè)別金融企業(yè)股東違規(guī)注資、套取資金等問題，要求國有金融企業(yè)加強(qiáng)對(duì)股東資質(zhì)的審查，股東應(yīng)以自有資金入股國有金融企業(yè)。財(cái)務(wù)管理方面，結(jié)合金融企業(yè)財(cái)務(wù)管理規(guī)定，要求國有金融企業(yè)按照“實(shí)質(zhì)重于形式”的原則，充足提取資產(chǎn)減值準(zhǔn)備，嚴(yán)格計(jì)算占用資本，不得以有無政府背景作為資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的判斷標(biāo)準(zhǔn)。產(chǎn)權(quán)管理方面，針對(duì)個(gè)別金融企業(yè)機(jī)構(gòu)層級(jí)過多、管控不到位等問題，要求國有金融企業(yè)嚴(yán)格遵守國有金融資產(chǎn)管理有關(guān)規(guī)定；合理設(shè)置機(jī)構(gòu)法人層級(jí)，壓縮管理級(jí)次，原則上同類一級(jí)子公司只能限定為一家。