PPP模式推廣應用的SWOT研究
——以山東省為例

孫晴晴，周新力

（華東交通大學，江西 南昌 330013）

PPP模式最早出現于英國的“公共私營合作”的融資機制，是指政府和社會資本合作共同建設城市基礎設施項目，雙方以特許權協議為基礎，利益共享與風險共擔為基本特征，簽訂合同為根本保障，形成一種長期合作伙伴關系，彼此間相互監督、協調配合，最終達到帕累托最優狀態，實現多方共贏的局面。

我國PPP模式的發展經歷了20年的洗禮，從1995年實施首個BOT試點項目以來，先后經歷了探索試點、推廣實施、問題頻發與改進普及四個階段[1]。筆者認為：“PPP模式不僅是投融資模式，更是一種思維方式的轉變與體制的革新”。隨著我國經濟增長速度面臨換擋期，增長速度由“動車式”逐漸轉變為“快車式”，結束了高速的增長模式，經濟發展步入新常態。2014年11月以來，各省市響應中央的號召，頒發了實用性較強的PPP政策文件，統籌推進PPP項目的推廣應用工作。山東省作為PPP項目推介強省，其PPP項目的發展尤其引人注目。

PPP模式已成為山東省促發展的重要手段，通過對山東省PPP模式發展現狀研究的基礎上，利用SWOT模型分析山東省推廣應用PPP模式的優勢、劣勢、機遇與挑戰，并構建SWOT矩陣分析發展戰略，進而探討山東省推廣應用PPP模式的戰略選擇。

一、PPP模式在山東省的發展現狀

為推進經濟持續健康發展，中央不斷出臺有關PPP法律法規文件，指導PPP模式健康發展。山東省轉變觀念、創新思路，提出把推廣PPP模式作為創新驅動發展的重要要求，并取得一定成效：2015年6月，山東省向社會推介50個操作性強、投資規模大、落地性快的PPP項目，揭開了本省PPP模式推廣運用的篇章。

時隔三個月，于北京舉辦第二批PPP項目推介會，推介50個成熟的項目，投資規模達1000多億元，PPP模式在本省得到突飛猛進的發展，推介工作逐步駛入“快車道”。

山東省第三批PPP項目推介會于2015年12月在山東大廈舉行，此次推介項目數量高達158個，推介項目具有“質量高、范圍廣、進度快、收益好”等特點。涵蓋環保、市政、交通、教育等11個領域。

截止到2017年4月30日，全國PPP入庫項目12700個，入庫項目金額高達15327480億元。其中，山東省入庫項目為1072個，占比約8.44%；入庫資金達1013792億元，占比約6.61%，山東省納入全國PPP綜合信息平臺項目數量居于全國第四位、投資額居全國第五位，涵蓋農業、林業、市政、醫療衛生、城鎮綜合開發、交通運輸等19個行業，詳見圖1。

二、山東PPP推廣應用的SWOT分析

本文基于山東省PPP模式的發展現狀進行SWOT分析。分析該省發展PPP模式的優勢、劣勢、機會及威脅。

（一） 優勢（S）分析

1.提高公共產品供給率

推廣應用PPP模式，可以有機結合政府的宏觀規劃與市場的微觀運營，充分發揮政府和社會資本的雙方優勢，提高公共服務供給效率。

圖1 山東省PPP項目分行業數量情況

2.加快轉變政府職能

通過推廣應用PPP項目可以實現政府職能轉變，由以往“政府供給”轉換為“合作供給”。主要表現為以下兩個方面：一是打破各種壟斷壁壘，激發市場潛力，降低行政管理成本；二是借助“市場潛力”，激發社會資本投資欲望，積極引導社會資本投入到基礎設施建設中，將社會資本與政府雙方優勢相結合，進一步提升公共服務質量與效率，創造更大的效益。

3.推動財稅改革進程

PPP項目具有投資規模大、運作周期長等特點，對政府財稅編制工作提出了新要求。推廣應用PPP模式，可加快轉變政府財稅改革進程，將以往的“單年度”預算收支管理轉變為“跨年度”、中長期預算平衡管理，將扶持資金納入財政規劃中。

4.優化資源配置，拓寬發展空間。

黨的十八屆三中全會《決定》[2]中提出“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營中”這一重大革新，可以有效破除各種行政壟斷，拓寬社會資本的發展空間，激發“市場潛力”，打造新的經濟增長點。

（二） 劣勢（W）分析

1.社會資本參與力度不足

一方面是因為社會資本在資質、融資成本等方面不如國企，所以政府更偏向于與國企合作；另一方面，社會資本更傾向于投資周期短、回報快的項目，因PPP項目具有投資大，周期長、回報率低等特點，使得社會資本裹足不前。根據中國政府采購網和各省（直轄市）政府采購網上公布的PPP項目成交信息，2016年我國共成交2.35萬億元PPP項目，其中，民營企業作為獨立中標人和作為牽頭中標人中標的PPP項目總金額為6223億，占比約26%，不及國有企業的1/3。山東省民營企業中標金額占其總實施金額的比重約為40%。從全國來看，山東省屬于民營企業參與較為活躍的地區，但總體上仍呈現出社會資本參與力度不足的特點。

2.融資困難

與國企相比民企自身綜合實力不強，因此，民企很難從銀行獲得資本較低的貸款利息與較高的授信度，不足以達到其融資要求。于是，私募資金便成為民營資本融資的主要方式，但這種方式融資成本高于銀行直接借貸。目前，山東省提供融資貸款的金融機構較少，同時與項目融資配套的相關措施也不完善，造成項目融資成本高、融資難的局面。

3.財政支出壓力大

2016年，山東省一般公共預算收入5860億元，一般公共預算支出8750億元，收支缺口達2890億元，與2015年的2720億元相比呈上升趨勢[3]。按照全省發展規劃的推算，到2020年全省在城鎮基礎設施和公共服務方面需追加投資9100億元左右，是全省2016年財政收入的1.55倍。

4.專業人才缺乏

目前，全國普遍存在PPP專業技術人才匱乏的問題，山東省自然也不例外。PPP項目屬于高風險型項目，需要一大批專業技術人員開展工作，假若處理不當，便會導致項目合作最終失敗。例如，山東中華發電PPP項目，因引入該項目時缺乏長遠考慮，未得到專業人才的支持，致使批復的電價無法滿足項目的正常運營，使得合作無法繼續。

（三）機會（O）分析

1.政策傾斜，綜合扶持。

為使PPP項目科學規范化運作，山東省財政廳出臺了《政府和社會資本合作項目獎補資金管理辦法》[4]，對優質項目給予相應補助，獎補資金按公式（1）計算得到。獎勵額度由基礎、投資額和項目數量三種因素決定。此外，有關部門為規范項目運作，縮短決策周期，也相繼頒發一系列與之配套的政策文件，如價格、金融、土地等政策。

2.統籌規劃，項目先行。

山東省財政廳為加大社會資本參與基礎設施建設的力度，成立了專門的PPP工作小組，由廳長擔任組長。并先后頒發《山東省2015年政府和社會資本合作項目獎補資金管理辦法》、《山東省財政廳政府和社會資本合作聯席會議工作規則》等指導性文件，統籌推進PPP項目工作。按照社會整體發展規劃，準備一系列關乎人民切身利益的重點項目，組建資源共享、應用面多、涉及范圍廣的交流合作平臺。建立完整的省、市、縣三級項目庫，發揮項目載體作用，選取多種方式向社會推廣。

3.制度優化，規范操作。

為促使PPP項目持續健康發展，山東省政府頒布《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》，全方位提供理論指導，省財政廳相應出臺了《政府和社會資本合作模式操作指南》、《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》等政策性文件，從運營操作方面引導PPP項目規范化運作。

（四）威脅（T）分析。

1.投資回報體系不健全

目前全國范圍內PPP項目均處于“雷聲大、雨點小”的困境，2015～2016年間，已落地PPP項目的平均回報率呈現下滑的趨勢。其中2015年平均回報率為7.89%，2016年8月前的平均回報率為7.13%，整體下降了約0.7個百分點。下浮最大的是交通運輸類項目，投資回報率從2015年的8.86%下降到2016年的6.86%，下降了2個百分點，下降幅度為22.59%。造成這一現象的重要原因就是缺乏有效的投資回報機制。

2.法律法規體系不健全

盡管山東省委省政府發布多起PPP相關法律法規政策，但仍缺乏一些實質性的扶持政策。例如，金融扶持政策較為片面，現行的扶持政策多為一般性原則，缺乏有針對性的措施。

3.金融服務體系不完善

目前，多數PPP項目投資方基本通過銀行信貸、私募基金等方式來獲取融資基金。其參與的金融機構大多數為銀行，而信托公司、證券公司、基金公司等機構參與力度不足。此外，山東省關于信貸、貸款利率、綜合性金融服務等政策方面還未能形成體系。

4.跨部門協作困難

PPP項目運作實施涉及到財政、建設、發改等多個部門，存在的問題更是不勝枚舉。例如，有些部門認為財政部應該全權負責PPP模式的運作，但實際上該部門只是負責引導項目實施，具體工作還是由項目實施機構來完成。因此，如何有效解決各部門的協同作業，確保參與方各盡其能，是目前山東省面臨的一大嚴峻考驗。

三、山東省PPP模式發展的戰略分析

（一）構造SWOT分析矩陣

根據對山東省PPP模式的SWOT分析，結合推廣應用PPP模式的發展要求，通過內因與外因交叉組合的方式對山東省PPP模式進行戰略分析，詳見下表。

內因外因優勢（用字母S表示）1.提高公共產品供給率2.加快轉變政府職能3.推動政府財稅改革進程4.優化資源配置，拓寬發展空間。劣勢（用字母W表示）1.社會資本參與度不足2.融資困難3.財政支出壓力大4.缺乏專業人才機會（用字母O表示）1.政策傾斜，綜合扶持2.統籌規劃，項目先行3.制度優化，操作規范SO戰略1.加大扶持力度，提高產品供給率。2.優化制度，加快轉變政府職能。3.統籌規劃，優化資源配置WO戰略1.開通多渠道融資方式2.加大人才培養力度3.加大對社會資本的扶持力度，解決其“后顧之憂”。4.規范運作模式，引進資本，緩解財政壓力。威脅（用字母T表示）1.投資回報體系不健全2.法律法規體系不健全3.金融服務體系不完善4.跨部門協作困難ST戰略1.完善相關法律法規2.健全投資回報機制3.領導負責，有效解決跨部門協作難的問題。4.完善金融服務體系WT戰略1.健全投資回報機制，引進社會資本，緩解財政壓力。2.將引進人才放在關鍵位置，解決跨部門協調作業難的問題。

（二）山東省PPP模式發展的戰略選擇

山東省PPP模式的發展還處于初級階段，面臨的問題甚多。但因PPP模式具有“穩增長、調結構、促民生”等其它融資方式不可比擬的優勢，使得PPP模式的未來仍被大家非常看好，解決這一問題最好的方式是在充分利用現有政策扶持的基礎上，扭轉面臨的困境，促使PPP模式更好更快的發展，WO戰略是山東省目前推廣應用PPP模式的最好策略。

（三）山東省推廣應用PPP模式的策略

1.發展多種投融資方式，完善服務體系。

山東省委、省政府應加大對社會資本的財政津貼力度，開通多渠道投融資結構，進一步完善扶持政策。一方面建立以省PPP發展基金項目為中心，以各市PPP發展基金為重點，以縣PPP發展基金為輔的投融資機構，一方面認真落實政府稅收政策，樹立優先支持PPP項目的原則。各商業銀行、銀行與基金公司、銀行與各金融機構之間應加強合作交流，為PPP項目提供一體化的金融服務。此外，搭建權益類投融資服務平臺，梳理權益類產品業務，構建權益類服務框架，使權益類產品有法可依、有章可循，更好的完善多層次投融資模式，切實解決社會資本融資的“后顧自憂”。

2.加大扶持力度，營造良好的政策環境。

山東省委、省政府應進一步加大對 PPP項目的扶持力度，創造良好的政策環境。制度建設方面，探索詳盡、簡便、易操作的風險管控、績效管理評價論證等制度辦法及實施細則，構建清晰明確的制度框架，做到有章可循。此外，制定協調部門運作的規章細則，解決跨部門協作難的問題；統籌規劃方面，探索規劃一批利發展、惠民生、調結構的，較為成熟、具有實際推廣意義的PPP項目；風險管理方面，引入專業評估機構，全面管控風險，將操作風險降到最小化，突破面臨的瓶頸，確保PPP項目平穩發展；平臺建設方面，創建與金融機構對接的專業化信息平臺，完善規章制度，規范操作流程，健全監督管理機制。

3.建立全方位的投資回報機制

為推動我國PPP項目持續健康發展，全面激發社會資本的投資潛能，建立合理的PPP項目投資回報機制刻不容緩。一是完善相應法律法規，加大對社會資本的回報力度，建立全方位、多角度的投資回報模式。例如制定有效的收費標準、合理的定價機制、運營年限等措施，保障社會資本的合理收益。二是建立公眾參與的監督機制，完善的監督機制可以讓公眾有效的參與進來，對基礎設施獻計獻策。

4.加大人才培養力度，建立“智囊團”。

PPP項目的應用需要把基本原理與具體實踐相結合，實際操作起來需要會計、工程管理、風險控制等各方面專業人才的參與。因此，要加強對人才的培養，實行“引進來，走出去”戰略培養模式。一方面加強對專業PPP人才的培養，派遣一批優秀人員去國外學習先進的管理模式及經驗，落實“走出去”戰略；另一方面通過各種渠道引進專業PPP人才的“引進來”戰略。引進國外先進的PPP專業技術及管理人才，加強國內外的交流與合作，積極開展PPP模式培訓工作，促進國際學術交流。此外，建立PPP項目“智囊團”。PPP涉及領域廣，要求專業人員多，通過建立專門的人才資源庫，對PPP領域的重大理論和實踐問題進行研究，并對PPP項目進行指導，形成專業化國家級“智囊團”、人才培養基地和國際交流中心。

結語

PPP模式作為我國經濟新常態下發展的有力抓手，公私雙方應當努力轉變思想觀念，加快體制機制的革新，充分理解PPP模式的內涵，準確把握PPP模式各環節的應用流程，通過建立全方位的風險監督與管控機制、投資回報機制、“智囊團”等措施，來解決推廣應用PPP模式過程中遇到的難題，營造適宜PPP模式發展的良好環境，使PPP模式更加深入的融匯到社會資本內部，為我國全面推廣應用PPP模式添磚加瓦。