監管者視角下社會效益主導型國有企業業績考核實踐研究

周異助，余名敏

（廣西交通投資集團有限公司，廣西 南寧 530028）

國有資產監督管理機構對國有企業的考核機制伴隨著不同時期的國企改革不斷完善。隨著國有企業功能分類的界定以及現代企業制度的建立，作為代表政府履行出資人職責的國有資產監督管理機構，有必要建立起科學有效的國有資產經營業績考核制度，在維護好所有者權益的同時，有效激發經營者的積極性，推動企業健康持續發展，實現國有資產保值增值。

一、我國國有企業業績考核發展歷程及現狀

（一）國有企業業績考核制度的發展歷程

我國國有企業業績考核制度與國家的經濟體制發展階段密不可分。伴隨著國家經濟體制的改革和國有資本運行方式的推進，業績考核制度逐步條理化、清晰化和科學化。考核體系的發展總體經歷五個階段：

第一階段：改革開放前，計劃經濟體制下的業績考核制度。對國有企業的評價以實物量為標準，只考量生產總量，不顧及國有企業的實際效益和持續發展。

第二階段：改革開放至1992年，承包經營體制下的業績考核制度。這一階段的考核體系仍帶有濃重的計劃經濟色彩，考核指標涉及產量、規模和產值等，但是由于承包期長短不一而引發了投機的問題。

第三階段：1992年至1999年，開始建立市場經濟體制下的現代企業考核制度。黨的十四大以后，國有企業業績考核逐步提出引入財務指標，開始強調企業經營的效益和長遠發展，鼓勵企業樹立資本保全意識，但仍帶有一定的計劃經濟色彩，缺乏戰略導向。代表的制度有《企業財務通則》（1993）、《企業經濟效益評價指標體系（試行）》（1995）。

第四階段：1999年至2003年，市場經濟體制下的綜合績效考核制度建立并逐步推廣。國有企業改革逐步鋪開，單純的財務指標考核體系已出現明顯的不足，專家、學者建議引入各種非財務指標，并借鑒國外經驗嘗試提出平衡計分卡理論和經濟增加值（EVA）等指標。國有企業業績考核體系初步建立，形成了經濟效益、資產運營、償債能力和發展能力等多維度考評觀念。代表的制度有《國有資本金效績評價規則》、《國有資本金效績評價操作細則》等。

第五階段：2003年至今，國有企業現代產權制度下的企業負責人業績考核體系建立。國務院國資委成立，出臺《中央企業負責人經營業績考核暫行辦法》，各省市、自治區、直轄市國資委均參照該辦法逐步建立并規范了國有企業業績考核管理體系。2016年《中央企業負責人經營業績考核辦法》正式頒布，并宣布《暫行辦法》同時廢止。新辦法明確考核遵循依法依規、堅持市場化改革、激勵與約束緊密結合、短期目標與長遠發展相統一的原則，強調了要突出發展質量、注重資本運營效率、優化資本布局、準確界定企業功能、引導企業服務國家戰略、堅持創新發展、重視國際化經營、建立問責機制的考核導向。

（二）當前國有企業經營業績考核現狀——以廣西國有大型企業JT集團為例

1.中央企業負責人業績考核分類及概況

根據《中央企業負責人經營業績考核辦法》，自2017年起，將中央國有企業分為商業類和公益類，強調要根據企業的性質、發展階段、管理短板和產業功能，設置有針對性的差異化考核指標。具體為：

（1）對于商業類企業，重點考核經濟效益，關注利潤總額、經濟增加值、國有資本保值增值率等指標，考核指標的基準值根據企業上年實際完成值、前三年完成平均值和外部因素、行業對標情況綜合確定。

（2）對于公益類企業，重點考核社會效益，關注產品質量、成本控制、保障能力等指標，引入第三方評價機制，并適當降低經濟增加值和國有資本保值增值率等指標權重。

2.廣西國有企業負責人業績考核分類及概況

《中央企業負責人經營業績考核辦法》正式出臺以來，廣西亦對本地區考核辦法進行修訂，2017年6月出臺《自治區國資委履行出資人職責企業負責人經營業績考核暫行辦法》。參照國務院國資委的做法，廣西將國有企業分為商業類和公益類兩大類五小類，具體為：

（1）對主業處于充分競爭行業和領域的商業一類企業，重點考核經濟效益、資本回報水平和市場競爭能力，引導企業提高資本運營效率，提升價值創造力，鼓勵企業積極承擔社會責任。

（2）對主業處于重要行業和關鍵領域，兼顧承擔政府重大專項任務的商業二類企業，在保證合理回報和國有資本保值增值的基礎上，加強對服務自治區發展戰略以及完成重大專項任務情況的考核。適度調整經濟效益指標和國有資本保值增值率指標考核權重。適時引入經濟增加值指標，并合理確定資本成本率。

（3）對主業處于金融服務領域，經營金融商品的商業三類企業，在保證國有資本保值增值的基礎上，重點考核企業盈利能力、資產質量、風險防控和償付能力等方面的指標。

（4）對公益一類企業，把社會效益放在首位，重點考核產品服務質量、成本控制、營運效率。

（5）對公益二類企業，保證社會效益指標考核權重占50%以上，重點考核企業政治導向、文化創作生產和服務、社會影響、內控制度和隊伍建設等。

3. 以JT集團為例的考核現狀

JT集團為廣西國有全資大型交通類企業，承擔著交通建設和產業發展主力軍的重任，具有濃重的社會屬性并兼顧經濟效益，由國有資產監管部門對企業負責人進行業績考核，歸為商業二類企業。根據2017年考核方案，各項經營指標基本分為100分，以利潤總額（20分）、公路項目投資（40分）作為基本指標；以資本融資率（10分）和高速公路管養成本占通行費收入比率（10分）為分類指標；以年內實現部分高速公路主體建成為定性指標（20分）。黨建工作基本分10分,法治、安全等綜合評議指標基本分20分，另資本證券化、創新驅動、經濟增加值等視實際完成及增長情況予以適當加分。

二、社會效益主導型國有企業考核存在的主要問題和矛盾

社會效益主導型國有企業是指主業處于國家重要行業和關鍵領域，兼顧承擔政府重大專項任務，為社會和居民提供重要的公共產品和基礎服務，且產品帶有一定的壟斷性質，卻又在一定程度上參與市場競爭，依靠自主融資、獨立經營、自負盈虧的國有企業。社會效益主導型企業類似于前文所述的商業二類企業，該類企業具有部分的非競爭性和非排他性特點，或多或少的承擔一定的政府職能，其產品和服務的性能與價格受到政府部門的嚴格調控，如電網、電信、鐵路、收費公路、機場、供水供氣等。該類企業雖然在一定程度上追求經濟效益，但是更重要的是其社會屬性。對該類企業的業績考核應當兼顧出資人（政府）、經營者、顧客（產品使用者）、員工、債權人等多方利益。當前，社會效益主導型國有企業經營業績考核存在的主要問題和矛盾表現如下。

（一）注重出資人利益，對企業戰略發展和社會責任關注不夠。

企業的經營發展離不開科學的戰略籌劃，國有企業應當全面貫徹落實科學發展觀，切實履行社會責任。現行的考核體制對于企業中長期激勵約束機制欠健全，尤其對于戰略思考和社會責任的考核力度不夠，容易造成企業急功近利，影響可持續發展。例如JT集團，除了應當重視政府賦予的建設任務和出資人的投資回報率，更應當強調廣大人民群眾出行的需求和司乘人員等用戶的滿意程度。

（二）過于倚重財務指標，造成考核的片面性。

現行的考核中基本指標和分類指標均為財務指標，權重合計占到經營指標的80%，而財務指標是一種結果性的評價，具有一定的片面性。過于倚重財務指標容易引發企業的短期投機行為，造成以下問題：1.年度目標值難以確定：年度目標值一般根據上年完成值和本年預算值來測定，考核得分根據完成值與目標值的對比得出。監管部門要求被考核企業各項目標值較歷史完成值均實現一定增長，而被考核企業顧慮目標值過高難以完成，導致目標值的商定成為監管部門與被考核企業之間一個復雜的博弈過程；2.完成值的核定較為困難：由于考核指標的完成情況直接關系到被考核企業的行業聲譽和薪資效益，同時部分財務指標完成值在核定過程中存在若干種不同的計量口徑，且這些口徑均不違反法律規定和會計準則，只是在一定范圍內存在調整空間，由此少數財務指標得到“美化”。

（三）目標值過于關注縱向比對，缺乏橫向對標。

考核指標目標值的確定多以企業現有業績為基礎，重在縱向比對上年完成值（或前三年平均完成值），原則上要求收入、利潤總額和應交稅費等指標均不低于“三個8%”增長，沒有進行橫向的行業對標，不能充分體現“同一行業，同一尺度“的原則。如前所述，目標值（尤其是利潤目標值）的確定是監管部門與國有企業一個復雜的博弈過程，而并沒有體現一個企業在行業的某一經濟發展周期中應該努力達到的水平。

（四）指標針對性不強，造成結果有失公平。

現行的考核制度中同一類別的企業基本采用相同或類似的基本指標，再根據行業特點選取差異的分類指標和定性指標，而基本指標考核權重占60%以上。以JT集團為例，商業二類企業統一將利潤總額作為基本指標進行考核。可以看出，考核指標的設置在一定程度上考慮了企業的個性化特征，但是各企業在資產架構、經營規模、生命周期以及社會貢獻等方面存在著極大差異，需要制定客觀、合理的考核體系，單純籠統的分類是不夠的，極易影響考核結果的公平性。

三、創新社會效益主導型國有企業業績考核的思路

（一）強調戰略引領，重視過程控制。

考核體系作為企業經營管理體系的重要組成部分，是企業戰略控制的引導者和戰略落地的推動者，而不僅僅是對企業實施獎懲的參考。監管部門在制定社會效益主導型國有企業考核目標時，首先要考慮是否契合企業戰略布局，目標任務是否能夠推動企業戰略目標的層層分解和落實，使企業能夠在業績考核體系下達成團隊共識，讓業績考核目標實現的過程成為企業上下共同發展、團結奮進的過程。

（二）推行一企一策，考核共性與個性相結合。

由于社會效益主導型國有企業大都處于各行業的壟斷或領先地位，同一地區的各家企業所長所短各不相同，籠統的將國有企業劃分為商業類和公益類進行考核，其起點、過程和結果都在一定程度上有失公平。建議采取“一企一策”的考核機制，真正做到量體裁衣，充分調動企業負責人的主觀能動性，使業績考核成為激勵國有企業領導班子發揮自我潛能的手段。

（三）逐步提高非財務指標比重，兼顧各方利益相關者。

非財務指標體現的是企業的過程控制，主要反映企業在一定期間內的管理成效，與定量的財務指標相比更能夠全面的反應企業各方利益。非財務指標主要分為發展能力、風險控制和社會責任等方面，每一方面又可分為多個指標細項。社會效益主導型國有資本的貢獻體現在社會財富的創造和人民生活水平的提高。以JT集團為例，除了現行考核的公路項目通車目標以外，建議增設公路運營服務質量等指標，旨在提高企業的社會服務意識，優化用戶出行體驗，進而促進整個社會文明的進步。

（四）縱向結合橫向比對完成值，規避短期逐利行為。

由于企業在目標值和完成值的計量上都存在舞弊的風險，建議淡化目標值理念，采用完成值比對縱向基準值和橫向基準值相結合的方式進行評分，即年度考核得分=（年度完成值－縱向基準值）×計分系數×50%＋（年度完成值－橫向基準值）×計分系數×50%。縱向基準值繼續采用上年完成值與前三年平均值相結合的方式確定，橫向基準值采用國務院國資委或國家統計局公布的有關行業數據，并結合專家組意見商定。引入橫向基準值的理念，有利于引導企業主動對標，向國內外先進的標桿企業學習，開拓思路，勇于創新，提高國有資本經營效益。

四、研究結論

對于處在不同行業的國有企業，不可能有標準統一、面面俱到考核方案。對于社會效益主導型國有企業，兼顧有經濟效益和社會效益的特點，要根據企業的功能定位、戰略發展目標、行業特點、企業經營性質等實際情況，實行差異化考核模式。本文在回顧和梳理國內業績考核評價體制的基礎上，著重分析社會效益主導型國有企業的業績考核制度。以廣西國有企業考核制度為例，就國有資產監管部門對社會效益主導型國有企業考核問題提出改進建議，旨在為建立健全國有企業經營業績考核制度，激發國有企業領導班子主觀能動性，促進企業可持續發展，實現國有資產保值增值盡綿薄之力。